基于美国经验的中国绿色信贷法律制度问题研究

 　　我国自实行“绿色信贷”以来，虽获得了一定的成果，但依旧存在很大的不足，在法律制度方面主要表现为缺乏强制力，未形成完善的法律体系，立法层次较低等。因而本文拟通过研究美国绿色信贷法律制度，总结其成功经验，希望对我国绿色信贷法律制度有所启示。同时，建立并完善我国绿色信贷法律制度，不仅要借鉴美国成功经验，更要立足我国发展实际，进而对我国绿色信贷法律制度的发展现状进行了分析，指出了当下的不足。最后，针对当下亟待改善的情况，适当借鉴美国成功经验，从而提出对。

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　　一、绪论

　　(一)研究背景

　　自2012年开始，我国经济增长速度开始居于10%以下。这意味着我国经济近20年的高速增长已告结束，转而进入增速放缓调整期。根据国家统计局的数据显示，2012年我国的经济增长率为7.8%，至2013年则下降了0.1个百分点，2014年更是又少了0.3%，到了2015年经济增长率已放缓至6.9%。鉴于我国经济进入新常态时期，政府也将调整经济结构，促进经济转型，实现可持续发展等战略提到了新的高度。与此同时，雾霾、河流污染、资源缺乏等环境问题不断出现，引发了民众对改善环境的要求，使得民众环保意识增强，对于提高生活质量的呼声越来越高，推动政府重新审视经济发展与环境保护的关系。

　　针对当前形势，开发与推广节能减耗技术以及提高能效成为重要发展方向。而实现能源与资源的有效利用离不开国家财政支持与企业自身投入，更离不开金融体系的融资支持。信贷，作为金融体系的重要构成，应该在节能环保中起重要作用。在金融领域，有三部核心法律奠定了我国的立法基础，分别是于1995年修订，2003年修改的《中国人民银行法》，于2004年修订，2006年修改的《银行业监督管理法》以及于1995年修订，2003年修改的《商业银行法》。鉴于三步核心立法都修改于2006年6月之前，其内容便与当时的社会背景有密切联系，即以牺牲环境保护以换取经济增长，保护环境主要依靠行政方法，环境保护严重滞后于经济发展。

　　2007年7月，我国环保总局、人民银行、银监会联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，意味着绿色信贷这一经济手段在我国的运用。而美国，作为世界上第一个使用颁布法律来约束绿色信贷行为的国家，早在1978年就出台《能源税收法》，用可从所得税中抵扣清洁能源设备购买金额的规定促进环境保护。在此之后更是相继颁布了许多相适应的法律法规，从而建立了一套绿色信贷法律制度，现在看来已是比较完善。反观我国现阶段，绿色信贷制度建立仅凭借一些政策性法规及文件，没有上升到法律层面，导致缺乏足够的强制力，在实施中有许多问题出现却难以解决。

　　(二)研究目的及意义

　　1.目的

　　本文旨在分析美国绿色信贷法律制度，总结出美国绿色信贷法律制度建设的成功经验，从而引入我国。并在研究得出我国当下发展绿色信贷的不足后，针对缺陷且结合美国经验，提出合理解决的建议，为推动我国绿色信贷法律制度建设与完善贡献力量。

　　2.意义

　　绿色信贷法律制度的完善，奠定了我国绿色信贷发展的法律基础，帮助引导绿色信贷健全发展，从而健全了我国金融体系。同时增加了商业银行对申请信贷的项目的了解，降低了银行风险，推动我国金融业平稳发展。完善绿色信贷法律制度，亦有助于引导人民绿色消費观，增强环保意识，为我国环保事业提供动力，符合国家发展循环经济的宏观制度，有利于促进经济的可持续发展。从企业角度出发，绿色信贷法律制度的完善为环保企业的发展提供了充足资金，有利于促进绿色技术与产品的研究与开发，并且限制了高污染高环境风险企业的资金来源，促使企业接受环保导向，对自身生产方式进行改变与提高，转向更加环保的项目，有利于社会环境保护。最终推动我国绿色信贷的发展与国际绿色信贷发展潮流接轨，贯彻实施可持续发展战略。

　　二、绿色信贷在中、美的实践

　　(一)美国绿色信贷法律制度现状

　　美国是绿色信贷的创始地，在绿色信贷政策上有很多成功经验值得参考。1970年上下，美国国会通过了约有20多部法律，无论是水资源保护还是污染地处理，废物回收还是大气保护都有涉及。每部法律中都有严格要求污染主体的规定，限制了污染主体的行为。尽管拥有了健全的环境法，在绿色信贷主体行为与相互关系间还存在调节空间，美国又出台一些法律法规进行规制，从而推动绿色信贷发展。

　　1.法律形式

　　二十世纪八十年代，美国颁布了《综合环境反应补偿与责任法》，这是一部特意针对环境金融领域的法律。商业银行要对其发放信贷资金的项目环境污染负责，保证项目不对环境产生有害威胁。如果有项目获得了信贷资金，并造成了环境污染的结果，则商业银行要对此行为承担连带责任。换言之，银行必须承担其允许项目信贷行为所造成后果的责任，包括环境维护费用的支付等。企业若对会导致环境污染的项目进行投资，将面临着法律层面以及金融层面两重限制，拥有更多风险，因此企业大都不敢轻视环境保护。之后新的法案由美国环保署出台，对于旧法颁布后几年来实施过程中积累的经验教训进行了归纳，相对于旧法还要求环境修复地的各项数据，如自来水水质以及直饮水污染物含量，须符合相关法律所规定的标准。由于美国法院将此《超级基金法案》中的责任解释为溯及既往的严格连带责任，一方面能促进责任人对环境的保护，另一方面会导致金融机构减少对可能导致环境问题的项目投资，反而造成那些为修复环境而设的项目开展受阻。因此，立法又规定了“担保利益免责”等条款以减轻贷款人的责任。在实施过程中，又因为法案中相关术语容易被利用，美国环保署于1992年出台《贷款人责任规则》，对易被利用概念的定义进行了界定，却被法院拒绝适用。最终，《贷款人责任规则》于1996年借国会立法上升到法典层面。

　　2.政府政策

　　美国政府在法律方面大力敦促市场主体注重环境保护，同时也积极采取政策手段如财税减免，财政补贴等方式，激发并鼓励市场主体开展保护环境的活动，达到支持绿色信贷发展的目的。1999年亚利桑那州制定的一条法规中，对这样的企业实行减免一成销售税的优惠政策：对可再生资源进行回收、用分期付款方式购买污染控制型设备;再如美国有环保项目实行债券融资时适用的经济政策，规定融资利率不超过3.7%;美国有关法律还规定，企业在购置太阳能及风能能源设备时，最高可以减免2200美元的所得税;美国美洲银行曾宣称有一项200亿美元多的绿色环保商业项目计划，用以发展环保技术，减少能源消耗。除以上措施以外，为了达到支持发展环保项目，吸引市场主体开展绿色信贷业务的目的，美国还专门成立了财政环保基金。

　　(二)中国绿色信贷法律制度现状及不足

　　1.现状

　　1995年，《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》颁布，中国人民银行为进一步促进环保工作，而针对金融部门制定了该通知。这一文件标志我国绿色信贷政策迈入正式施行的轨道，然而这项政策由于个别原因没有落实;2001年6月，原国家经贸委、中国人民银行、国家税务总局等八个部委联合发布了《关于加快发展环保产业的意见》，意见中提出了七个发展环保产业的措施，第二、第五、第六条共同提到我国应实施相应的法律法规，加强政策导向，通过建立健全绿色信贷法律制度，对环保产业和生态产业提供更多且更具保障的信贷支持;2007年7月，《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》出台，该意见由银监会、人民银行、原国家环保总局联合发布，决定引进“绿色信贷”这类经济手段来对高污染、高耗能企业充满逐利性而缺乏环保意识的扩张趋势进行遏制，此文件是国家加强环保精神在信贷方面的贯彻，有着绿色信贷基础文件的地位;同年11月，中国银监会发布了《节能减排授信工作指导意见》，结合了“赤道原则”的一些理念，要求有关部门对企业和金融机构在信贷方面提供引导;国家环保总局也迅速采取了措施，在不久后的2008年1月，即与国际金融公司在北京签订了一份协议，决定合力制定绿色信贷指南，指南应符合中国国情，并有利于为中国绿色信贷发展提供技术帮助。之后中国银监会又发布了一系列规范性法律文件，以期构建完整的绿色信贷法律制度框架。2012年2月的《绿色信贷指引》，对政策性银行、商业银行、农村合作银行、农村信用社等银行业金融机构实施绿色信贷的活动进行了具体规定;2013年发布的《绿色信贷统计制度》，要求商业银行严格统计信贷业务情况，尤其是对不遵守环境与生产安全有关的法律法规的企业;2014年，银监会以《绿色信贷指引》为依据，制定和印发了《绿色信贷实施情况关键评价指标》，要求各银行对绿色信贷实施情况进行自我评价并上报给银监会，银监会便可以通过各银行上报的文件对其绿色信贷实施情况进行监测;2015年，旨在促进银行业金融机构增强产业服务水平的《有效信贷指引》制定并颁发。同年，环境保护部与国家发展和改革委员会通力合作，联合印发了《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》，指出要依据新《环境保护法》的规定，促进人民银行与银监部门的联合，在各有关部门联合的基础上，贯彻绿色信贷政策，进一步推动实行信贷审批、贷后监管，加快形成企业环境信用制度，促使银行业金融机构将企业环境信用信息作为重要依据。

　　2.不足

　　第一，没有相关立法。我国只有银监会、人民银行等相关部门发布的绿色信贷相关“通知”“指引”等部门文件，均是指导性文件，尚未上升到法律层面，因而缺乏法律约束力。如排污权抵押貸款，因缺乏相关立法，如登记制度，而无法进行监督管理，没有得到真正的发展。

　　第二，绿色信贷法律制度涉及面不广。尽管政府一直强调关于金融机构对中小企业进行信贷的机制需要完善，但是鉴于中小企业自身特征，其进行发展所需的资金大都不走银行渠道，多是通过私自募集的基金或者秘密开设的钱庄等方式。而当下绿色信贷法律制度仅适用于银行，无法对量大而广的中小型污染企业进行约束。

　　第三，政策规章缺乏细节性规定。国家制定的有关政策文件多是从宏观方面进行综合规定，而对于操作细则与评估标准，仅仅进行简单概述，在细节方面没有较强的可操作性。而且许多信贷虽然既以管理规范又以通告情形作为评定标准，但是条件设定抽象化，使得商业银行没有具体的目录，也没有明确的标准，在评判中难以用以参照，因而商业银行在对企业进行环保评估方面不能作出准确判断，从而导致给予贷款全靠主观认识，无法有效限制污染企业获取资金。

　　第四，缺少一致的法律实施准则。在第三点中提到，我国一些规章以及政策文件的设定缺乏可操作性，如：规定将国家建设项目环境保护管理规范与环保部门通告情形，作为金融机构审批信贷资格的依据。这只是一个大纲性的规定，缺少具体的标准。而且这些依据并非法律明文规定，也就意味着银行在制定审核标准时，无法遵循一个一致的环境风险评级标准。自主性增强的同时意味着随意性增大，不利于银行对“高污染、高耗水、高耗能”企业贷款进行区分，也不利于绿色信贷制度的落实与完善。

　　第五，惩罚机制亟待完善。我国实施绿色信贷都算是通过行政命令的方式，银行执行并不积极。当银行违规向污染企业贷款，造成环境污染时，环境保护部门也没有相应的处分机制和手段。《银行业监督管理法》中虽然对相关人员和金融机构规定了对应的法律责任，但是鉴于该法颁布于2004年，修改于2006年，其中的具体规定已滞后于社会发展，需要针对当下形势再进行研究与修改。

　　三、根据美国经验所得启示

　　(一)国家的重视

　　美国十分重视绿色信贷制度，表现在美国坚定地支持环保事业的发展。其在发展的同时，更加注重环境的保护，当出现严重污染事件时，能迅速制定对策并上升到法律层面，即使牺牲一时的经济发展也要求环境污染的减少。

　　(二)完备的环境保护法

　　美国在环境保护法中加入了绿色信贷的相关规定，使得绿色信贷具有较宽的涉及面;并且在总结绿色信贷发展经验的基础上不断进行修改，往内加入新规定，以适应新的经济时期，保障绿色信贷制度不落后于现实发展。

　　(三)其他部门法中也有关于绿色信贷法律制度的规定

　　其他部门法中的有关规定互相补充，并就绿色信贷概念的界定，执行和责任进行了明确的规定，特别对于违反绿色信贷法律应承担的法律责任作出了具体的规定。美国绿色信贷法律制度将违反绿色信贷法律规定的责任分成，环境责任、刑事责任和行政责任，做到责任与实施的行为有效匹配，既增加了绿色信贷法律制度的实施和执行的力度，又体现了对金融机构和企业承担保护环境社会责任的激励。

　　(四)健全的政府机构体系

　　健全的政府机构体系能帮助绿色信贷的具体实施与全面覆盖。在管理中小企业方面，美国主要依靠三个部门进行运作。白宫总统小企业会议是决策辅助机构，其对于相关问题讨论的结果是总统的参考来源。联邦政府小企业管理局是政策实施机构，政策文件中所规定的对小企业的资金等帮助，均由小企业管理局提供。小企业委员会则是意见收集机构，对于前两个部门提出的意见進行汇总。

　　四、结合中国国情提出建议措施

　　(一)加快立法进程，增强法律约束力

　　鉴于只有立法才能保证政策在实施时的有效与长期，国家应当进一步提高对绿色信贷法律制度建设的重视程度，将政策上升到法律层面。要适应和推动当前绿色信贷发展，应在《环境保护法》等有关法律法规中新增有关绿色信贷的法条，从而建立一个相互促进的体系，这是基于立法成本与当前绿色信贷发展程度考虑下的最好选择。

　　(二)从法律方面确立绿色信贷实施标准

　　以法律方式确立绿色信贷实施标准，应参考美国有关法律政策规定和吸收赤道原则部分理念，并基于我国实际发展情况。立法者应把重心放在确立环境风险评级标准上，只有评级标准上升到法律层面并确定下来，绿色信贷法律制度才能进一步发展，与此同时还要兼顾指导目录的制定。由于我国幅员辽阔，应根据地域生态环境自我修复能力的不同，制定出相对应的评级标准;同时，可以从重污染行业开始着手，制定有关指导目录，对存在高污染高风险的行业进行优先考虑。随后，将实行中的工作经验推广到其他行业并建立最终的行业指导目录。

　　(三)扩大绿色信贷法律制度覆盖面

　　在完善银行业绿色信贷法律制度的同时，应扩大绿色信贷法律制度的覆盖面，将其适用于所有金融机构中，以将约束力延伸至广大中小企业，全方位贯彻绿色信贷;也可以借鉴美国对于中小企业的管理经验，成立小企业管理局或相关机构，来诱导和规范商业银行与民间资金支持中小企业，同时监督中小企业绿色信贷制度的实施。

　　(四)建立绿色信贷法律奖惩制度

　　环保部门与监管部门应当加强合作，共同建立切实有效的绿色信贷法律奖惩制度。当银行等金融机构违规向高污染企业提供贷款时，对银行应有严厉的行政处罚;当企业违法污染环境时，采取断裂资金链条等措施，污染严重时应责令整改或者关闭，甚至可以向有关人员追究刑事责任。对于贯彻落实绿色信贷制度较好的银行可以给出政策上的奖励;当企业在环保工作方面有突出表现时，也可以增强资金帮助和政策鼓励力度，体现出对环保项目的支持。

　　五、结论

　　我国绿色信贷制度的发展，不仅需要政府出台一系列法律政策来指引，也需要金融机构及企业自身具备社会责任意识;不仅需要借鉴外国的先进经验，更要结合实际情况进行经验的扬弃;不仅需要对当下进行制度的建立与完善，还需要在以后的新时期对制度进行修改与改进。总而言之，发展绿色信贷法律制度之路，符合历史潮流与国际趋势，也不可避免地有艰难曲折，需要不断的研究才能找到更好的前进方法。

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