十八大以来“社会治理精细化”研究述评

 　　十八大以来国内学界对“社会治理精细化”的研究集中在其形成、特征、困境、路径、个案研究等方面，并取得了相当丰富的研究成果，但同时也存在一定缺陷 : 在研究方法上，“社会治理精细化”研究需要结合价值规范与技术量化的方法进行多维阐释;在研究内容上，“社会治理精细化”研究需要扩展微观治理实践研究上升到宏观顶层设计;在研究视角上，需要借助心理学、社会学、经济学等多维学科视角。

　　《重庆社会科学》2008年1月起由中国知名学术期刊社——改革杂志社编辑出版。影响因子、转载率列全国同类期刊前茅，在全国理论界和学术界有较广泛的影响。本刊以“全国视野，重庆个性”为办刊理念，始终坚持以马列主义毛泽东思想邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持“百家争鸣，百花齐放”的方针和“为人民服务，为社会主义服务”的方向，立足重庆、面向全国、面向世界，与时俱进，大胆探索，勇于创新，研究、探讨和普及人文科学，努力反映学术理论研究的新成果、新观点，为改革开放和现代化建设服务。

　　“社会治理精细化”的提出经历了一个过程，十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的要求，随后四中全会提出“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的要求，2015 年召开的十八届五中全会提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的要求，之后通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，此后学界对“社会治理精细化”的关注和研究进一步深入，因而取得了相当的研究成果。梳理十八大以来国内学界对“社会治理精细化”的研究，有助于加深对治理精细化的理解，进一步推进社会治理实践。

　　一、“社会治理精细化”形成的背景

　　从“社会管理”到“社会治理”的理念的飞跃，从“加强和创新社会管理”再到“社会治理精细化”，是党中央提出“推进国家治理体系与治理能力现代化”的背景下，推动政府职能转变、社会治理体制变迁的内在要求。“社会治理精细化”理念的形成是多种因素综合的结果，现实依据、理论背景、历史脉络为“社会治理精细化”的产生提供了基础。

　　(一)“社会治理精细化”的现实依据

　　社会治理精细化的提出首先源于对治理实践困境的认知，既有来自外部挑战的倒逼，又体现在治理主体职能的错位，中国共产党基于社会治理现状，在遵循社会治理规律的基础上提出社会治理精细化的主张。具体而言，从外部环境挑战的视角进行研究，胡颖廉、李楠认为社会治理精细化是国

　　家治理现代化的题中之义，互联网的广泛应用、社会治理领域的低标准化以及社会服务表面化等现象倒逼党和国家进行精细化治理;① 孙涛立足于经济新常态的内在要求，面对社会领域的新问题，将“社会治理精细化”作为对常态化变革诉求、流动性社会及公众需求的回应。② 此外，蒋源从政府职能转变与社会治理转型的角度 ③、胡博成从资本增殖引发的贫富分化的视角审视社会治理面临的挑战。④ 可以看出，“社会治理精细化”理念的提出是党和国家有效回应社会治理困境的科学选择。也有学者从政府主体职能错位的角度对社会治理困境进行分析，马友乐认为出现诸多社会治理困境的原因在于政府职能错位，政府在社会治理过程中存在失信失范、错位缺位问题，引发公众呼吁阳光政府，呼唤社会正义;⑤ 此外，他还考察了政府的传统治理模式与战略导向，得出传统化与不适性、战略导向现代化与延承性之间存在冲突的结论。⑥ 从社会管理到社会治理的变迁体现出政治精英的理论自觉论，谢志强等认为“社会治理精细化”理念的提出体现出党不断深化对社会建设规律的认识，历经十六届四中全会、十八届五中全会到 2017 年“两会”，党和国家关注的重点从“社会管理格局”到“社会治理格局”，再到强调“城市管理应该像绣花一样精细”，体现出党对社会治理理念在重

　　点、方式等方面不断深化。⑦

　　以上不难发现，学界在考察社会治理精细化理念产生的现实依据时，主要是从宏观外部环境、政府自身职能以及政治精英能动性的角度进行阐述，侧重国家治理现代化顶层设计、政府面临挑战、公民的利益诉求、社会转型以及中国共产党的理论自觉等因素。

　　(二)“社会治理精细化”理念的理论渊源

　　学界在考察支持社会治理精细化的理论资源时，主要汲取管理学、社会学、政治学学科的理论养分;国内学界的研究，一方面注重从国外的理论中寻求理论渊源，一方面深挖我国传统文化中关于精细化治理的智慧。具体而言，在国外理论渊源方面，孙涛考察了上世纪五十年代在发达国家的企业管理理念中出现的精细化管理理念及影响，⑧ 谢志强、杨丽娟认为“社会治理精细化”理念的理论渊源多样，列举了孔德的社会科学理论、涂尔干的社会分工理论、韦伯的科层制理论以及马克思的人的自由全面发展思想;⑨ 柳长青主要从管理学和政治学领域追溯其理论根基，管理学领域中泰勒的“科学管理理论”、戴明的“质量管理理论”、丰田公司的“精益生产思想”为精细化管理提供思想支撑，作者尤其认为罗西瑙对治理的界定以及全球治理委员会对治理理念的推崇引发学界思考由精

　　细化管理走向精细化治理;① 同样的研究，于江注重从我国古代社会中精细化的治理智慧中探寻其思想渊源。② 朱瑞、刘辉认为管理过程中的整体设计、员工的专业化、管理过程的规范化等因素都成为日后精细化治理的核心要素;社会学强调社会分工的精细化，注重工作效率，这蕴含着精细化思想。③

　　在社会治理精细化理论的构建中，当前学界的研究既有继承传统文化的学理资源，又借鉴了国外的理论资源，但进行有机融合构建出当前我国社会治理的架构体系尚未完全实现，国外学术资源的内化以及对传统治理经验的发展需要进一步加强。

　　(三)“社会治理精细化”理念的历史脉络

　　“社会治理精细化”理念是中国共产党在创新社会治理体制上做出的顶层设计，是建立在对我国社会治理认识不断深化和治理实践不断发展的基础上形成的。李永忠将中国共产党对治理的认知过程分为三个阶段：统而治之、分而治之与专而治之，十八大以后，“治理”逐渐成为中国共产党的核心话语，相继提出“建立公共治理体制”、“创新社会治理体制”，实现“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，进而提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”的目标要求。④ 胡博成从社会治理理念形成的历史脉络中进行考察，社会治理精细化理念的提出是历经一次次理论抽象升华的结果，是中国共产党集体智慧的结晶。中国共产党的十四届三中全会提出“加强社会管理职能”，社会管理仍是党和国家治国理政的核心主张;十六届六中全会提出“创新社会管理体制，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，十八大更加凸显法治因素，十八届三中全会首次将

　　“创新社会治理体制”单独列出，强调“改进社会治理方式”，进而提出“社会治理精细化”理念以应对市场化、全球化和网络化的挑战。⑤

　　二、社会治理精细化的内涵、特征及要素

　　社会治理精细化有独特的内涵和鲜明的特征，国内学界从不同角度进行阐述，但目前尚未形成完全统一的认知，其中价值定位的视角与技术服务的定位存在很大分歧，侧重以人为本的价值还是注重技术创新为社会治理精细化这一研究带来很大争议，价值定位不同导致治理实践与方案设计风格迥异。

　　(一)社会治理精细化的基本内涵

　　从价值定位而言，主要存在以人为本的价值定位与技术服务定位。南锐、康琪把“社会治理精细化”的价值定位在为人们进行精准管理与服务上，强调以人为本的价值理念，具体体现在治理过程中

　　精准识别人的需求、尊重人的主体地位与角色、精准区分不同群体的利益并提供管理与服务 ①。与以人为本的价值定位不同，也存在强调技术服务定位的学者，姚明更侧重“社会治理精细化”中的专业多样化的治理方式和科学标准的治理手段 ②;持类似观点的杨雅厦，将社会治理精细化作为一种管理过程，即在绩效目标指引下，进行机构部门的科学设置与管理流程的重构，以此推动社会治理思维和方式转换 ③。有些学者从经济新常态、供给侧改革的视角考察社会治理精细化的内涵，要求对社会治理理念与制度、结构与流程、方法与方式、技术与工具进行精细化设计和持续创新 ④。

　　除此之外，内部结构论与治理效果论在学界也产生了一定影响。一种观点立足于社会治理体系的内在结构，胡颖廉、李楠认为社会治理精细化具有层次性，宏观制度、中观机制以及微观执行之间相互支撑，进而从五个层面概括社会治理精细化，即制度设计的精细化、政策执行的精细化、协同机制的精细化、服务对象的精细化以及结果测量的精细化 ⑤。另一种侧重治理效果，陆志孟，于立平认为社会治理精细化的内涵包括通过更低的成本、更专业的治理手段，达到更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果 ⑥;陶希东等认为，社会精细化治理是指依靠大数据或计算方法的应用，实现社会治理资源的高校配置，以满足社会的多元需求，降低社会治理成本 ⑦;马友乐认为“社会治理精细化”的本质内涵是共享共治、良法善治、规范自治、人权法治、人文德治 ⑧。还有从综合多维视角进行界定，刘军汉从几个方面论述社会治理精细化的内涵，包括治理理念先进，治理主体多元，治理资源集约，治理流程精密，治理手段专业，治理成本精算，治理效果显著 ⑨;周晓丽也从几个方面进行论述，即社会治理主体的多元化、社会治理流程的精密化、治理手段和技术的专业化、社会治理效果的最优化 ⑩。

　　三、社会治理精细化的个案探索

　　梳理近几年有关社会治理精细化的文献发现，很大一部分集中在微观的治理实践，根据自己独特的社会生态，各地摸索出一些具有地域特色的治理经验，各种治理模式侧重点不同，有的侧重治理主体的多元化、治理手段的多元，有的治理模式尤为注意治理对象的差异，还有的治理实践以党建促治理。

　　具体而言，“多元主体治理”模式注重治理主体的多元化。王阳综合考察了上海市的治理路径，在鼓励多元治理主体参与治理的同时强化政治引导，将服务群众作为政府职能重点，通过精简机构、培育基层组织治理能力以及鼓励居民自治的方式践行多元治理 ⑧。从治理手段上，凸显互联网技术的优势。上海的社会治理坚持“互联网 + 治理”⑨，上海奉城镇引入了社会化和专业化的服务力量 ⑩。台湾民主同盟中央委员会考察了北京的社会治理模式，从社会治理决策、区县的地位、政府治理的价值导向、制度体制以及公众参与等五个方面总结了其治理特点 ⑪。社会治理越来越依托互联网，比如北

　　京市西城区构建了“全响应”网络化社会治理模式 ①;朝阳区和平街道创新社区量化考核以推进基层社会治理 ②;丰台搭建了 129 个社区的微信助阵平台，构建了“民情图”+“微信矩阵”智慧社区新模式 ③。还有制度化治理模式，武侯区探索进行社区网络治理机制的改革，逐步实现“网格立体化、主体多元化、服务社会化”④;明亮等综合考察了成都社区的做法，发现不断推进社区的制度机制的完善是一大特点，如完善社区自治组织机制、创新社区公共财政制度等举措 ⑤。此外，庄国波、陆晓燕考察了大数据时代社会治理精细化中安全问题，对应大数据自身存在的安全漏洞，信息泄露等问题，提出完善数据管理顶层设计、构建数据安全评价指标体系等方式以应对 ⑥;马国春等考察了大数据视野下公安管理精细化，提出推进大数据的深度应用，树立数据文化理念等解决路径 ⑦。

　　还有的治理模式注重治理对象间的差异，提出分层治理模式和大联动的治理模式。中山市在社会治理过程中注意治理主体的不同类型和不同需求，采取相应的治理方式，即分层精细化治理;⑧ 梁艳霞总结中山社会治理精细化的举措，即职能精细化、元素精细化、载体精细化以及服务精细化;⑨ 此外，中山市还采取全民修身行动推动社会治理。⑩ 吴江在推进社会治理精细化时，用小网络支撑精细化，划分四级网格，以“大联动”重塑社会治理生态。此外，以党建促治理的模式是深圳市南湖街道的探索，以“全”“高”“细”“精”为原则，⑪ 从精良党建、精准施政、精密法制、精细化服务等方面入手，坚持系统治理和以人为本的理念，重点改善民生。⑫

　　四、不同场域中社会治理精细化的探索

　　社会治理领域涵盖的对象非常广泛，城市社区治理、大城市治理、民族工作治理、公共服务治理等等，这些因治理领域和范围不同，治理的路径也存在很大差异。

　　大城市的治理实践显然不同于城市社区的治理，在大城市的治理精细化的研究中，针对特大城市的人口数量庞大，流动性大，社会异质性大，文化观念和利益诉求多元的问题，李春玲提出注重发

　　挥主流社会群体的作用;① 张海东认为现代大都市具有高风险性，简易型治理使治理成本过大，需要依靠以法制、常态化、制度化、前瞻性等为特征的精细化治理。② 而在城市社区的精细化治理中，陈亚萍等认为城市化进程带来多元化的社区形态，人口的流动性加大与信息技术的发展增加治理难度，扩展治理主体、加强新型信息技术的应用等方面推进社区治理;③ 社会治理的推行离不开社区工作者，李晓燕从满足社区工作者需求的角度提出五位一体的人才队伍建设流程。④

　　此外，民族社会工作的精细化治理是社会治理的重要一维，王力平从政治、经济、文化三个层面治理民族工作，提出权利转向、能力建设转变、整合转向以及政府服务转型等路径;⑤ 张润君、董瑞考察了西北民族地区的社会治理，主张尊重治理规律，坚持问题导向，实现扶贫精准化、信息化、服务管理网络化、多元主体协同推进、服务标准化等。⑥ 在公共服务的精细化治理方面，何继新等研究了基层公共服务建设与精细化治理的逻辑关联，精细化的制度体系影响基层公共服务治理绩效目标的实现;⑦ 王正攀将公共服务精细化治理纳入新型城镇化进程中考察，公共服务精细化治理需要提升当地公共服务的有效供给，发挥党委、社会力量以及政府的各自优势。⑧

　　五、社会治理精细化的推进路径

　　如何推进社会治理精细化，关系到国家治理体系现代化的实现，关系到社会治理的绩效，是创新社会治理体制的落脚点。推进社会治理精细化的路径，通过资料的梳理，主要有技术推进路径、治理主体优化路径、心理建设路径等方面。

　　在治理技术方面，以大数据为主的技术推进社会治理精细化。陈建刚主张利用大数据构建社会治理新模式，以大数据推动对社会治理主体、治理客体、治理机制、治理手段的完善 ⑨;刘冰等探索了网格化社会治理的新模式，侧重在制度设计、技术支撑、服务体系、多元参与等方面的改进 ⑩;东黎提出用标准化支撑社会治理精细化 ⑪。赵秋燕注意到互联网时代给社会治理精细化带来了机遇与挑战，提出通过新发展引导、深化改革、推动社会治理体制创新等路径破解困境 ⑫。

　　六、研究评价与未来展望

　　国内学界对近年来的社会治理精细化的研究进行部分反思，代表性的观点如下：

　　首先，社会治理精细化的界定存在歧义。唐皇凤认为国内学界对治理精细化的内涵存在歧义，体现在技术 - 服务层次、政府 - 社会层次的解读，宏观层面与微观角度的解读、综合性与重点性的解读等差异;① 其次，过多侧重在微观性和技术性领域。赵孟营认为目前学界的相关文献在方法上存在共性，表现在学科的微观性、技术导向以及末端导向的偏好，微观研究体现在以公共管理学的视角为主，治理活动的技术理性化应用，讨论的层面集中在基层治理和局部治理，因此出现在宏观领域的社会治理问题难以解决，学术研究必须从微观领域转移到宏观;② 刘中起等认为多元协同治理也存在类似缺陷，例如微观研究、技术路线与“数据思维”、基层化路线;③ 再者，忽视社会治理精细化的成本。张贯磊认为当前的社会治理精细化研究的问题主要集中在治理主体、治理过程和结果方面，忽略了治理的成本问题。④

　　应当认识到，国内研究社会治理精细化的时间不长，学界已经取得了一定成果，也存在一些不足。目前“社会治理精细化”研究取得的成就主要有：第一，十八届五中全会提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”之后，学者们考察了社会治理理念的发展进路、历史渊源及现实挑战，普遍认识到这一治理理念的重要性和实践的急迫性;第二，通过对不同地区的治理精细化的个案研究，提供了丰富的治理模式，为进一步推进社会治理精细化提供了可靠素材;第三，通过对社会治理精细化概念的探讨，使学界认识到这不仅是微观实践问题，应该突破“技术 - 服务”的观念上升到宏观顶层设计。

　　“社会治理精细化”研究也存在着不足。国内正式提出“社会治理精细化”的时间是十八届五中全会，时间比较短，学界成果相对有限。通过知网检索发现，自十八大以来，有关“社会治理精细化”的期刊论文 1609 篇，报纸报道及会议综述 1370 篇：2015 年期刊论文 242 篇，报纸报道 227 篇，会议 4 次，硕博论文 181 篇;2016 年期刊论文 443 篇，报纸报道 411 篇，会议 8 次，硕博论文 338 篇;2017年期刊论文 602 篇，报纸 422 篇，会议 9 次，硕博论文 323 篇;2018 年目前 191 篇期刊论文，报纸报道 155 篇，会议 7 次。从近两年学术成果看，学术界的关注程度在逐渐提高，但总体来看，学界对社会治

　　理精细化的研究尚处在起步阶段，因而也存在一定不足，尚待加强：首先，从研究的重点看，社会治理精细化主要集中在微观领域，主要从管理学的视角阐发社会治理精细化实践，其中城市社区治理、基层治理的精细化研究较多，而忽视宏观领域对社会治理的探索，而后者正是彻底解决微观治理实践的前提;如何将社会治理精细化的微观研究与宏观研究进行系统化，以微观治理实践为依托科学化

　　宏观治理设计，以宏观治理策略引导具体微观治理实践，是推进社会治理精细化的关键;其次，从研究方法看，社会治理精细化重技术和量化方法较多，以技术为导向的研究导致学界对社会治理精细化的定性研究较少，现存的定性研究侧重从党的文献资料中梳理论证社会治理精细化的重要性;再者，研究视角的多元化导致学界对社会治理精细化的界定存在很大差异，技术路线与价值定位的二分，导致对社会治理精细化界定时的目的导向存在很大差异。此外，应扩宽社会治理研究的学科范围，从经济学、社会学、心理学、政治学等学科视角研究或许能取得更大成效。

《十八大以来“社会治理精细化”研究述评》

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