京津冀流域生态补偿模式反思与重塑

来源：职称驿站所属分类：环境科学论文
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　　关键词流域生态补偿模式政府推动市场化补偿复合型补偿

　　中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.306

中国生态文明

　　《中国生态文明》杂志的宗旨是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，宣传党和国家关于生态文明建设的方针、政策，搭建生态文明建设理论研究与创建实践的交流平台，为深入推进我国生态文明建设发挥智囊智库、支撑服务和桥梁纽带作用，服务于各级政府机关、学术理论界、高等院校、企事业单位和各类生态环保社团以及关心生态文明的广大读者。

　　一、京津冀流域生态补偿考察

　　流域生态补偿模式归根结底是指一种制度安排和模式设计，其设计目的在于保护流域及其周边生态环境和可持续生态服务功能，并根据生态环境保护成本、发展机会成本和生态系统服务价值平衡流域内相关主体利益。京津冀流域补偿模式的选择，要因地制宜，在把握流域生态补偿制度基本原则的基础上，结合治理流域的自然条件、人文条件甚至政策指引等，提出符合上下游各地政府、企业、个人的利益最大化的补偿模式，因此在探索京津冀流域生态补偿模式前应当对该流域现行主要补偿模式进行综合分析。

　　(一)京津冀流域现行补偿模式梳理

　　1.以官厅水库、密云水库流域为典型的生态补偿模式

　　(1)以国家纵向财政转移支付为主。冀西北地区既是河北省的经济贫困区也是生态脆弱区，其位于官厅水库和密云水库的上游，为补偿冀西北地区因生态建设、水源保护和水污染治理而带来损失，中央政府通过国家纵向财政转移支付对其进行补偿。例如，自1996年至今十余年国家财政投资实施《海河流域水污染防治规划》，在海河流域开展水污染治理和城市污水处理工程，张承地区也受到了国家资金支持;2016年-2017年中央财政安排约150亿资金支持河北省生态环境建设，安排20亿专项资金支持京津冀水源涵养区山水林田湖生态保护修复工程试点;截止2016年底，已将50个京津冀县区纳入重点生态功能转移支付地区，中央财政安排转移支付资28.35亿元。

　　(2)京津冀合作共建横向生态补偿为辅。现阶段对冀西北生态功能区的生态补偿主要以中央财政转移支付实施重大生态项目的形式体现，[1]并未形成系统的横向生态补偿制度安排。但京津冀三地政府自20世纪初期至今也作了诸多零散的、小规模的横向生态补偿实践。北京市同河北张承地区区域生态补偿典型探索有：實施“稻改旱”工程，对密云、官厅水库上游流域农户每户补助每亩450-550元项目补偿;2017年6月，北京市和河北省启动密云水库上游潮白河流域(涉及承德、张家口共5县44个乡镇)水源涵养区建立横向生态保护补偿机制协商工作，2018年确定，协议实施年限暂定为2018至2020年，2018年度，北京先行向河北省预拨补偿资金2亿元，河北省财政配套1亿元。

　　2.以河北子牙河流域为典型的补偿模式

　　子牙河流域是海河的西南支流，主要流经河北西南部地区，子牙河面临的最大问题是水污染严重。2008年河北省政府在其流域内5个地级市实施了子牙河流域生态补偿机制，推行跨界断面目标考核和生态补偿基金扣缴制度并将化学需氧量(COD)的排放价格由0.7元/kg提升至1.4元/kg。子牙河流域治理是基于跨境水质的政府间强制性扣缴流域生态补偿模式，也属于典型的政府主导模式，其创新点在于是融合多种考量模式，将流域基金管理、政绩考评、监督等制度结合，在河北地区流域水污染治理中发挥了突出作用。在水污染严重的流域政府实施此类治理模式，有一定实际效果。

　　(二)京津冀流域现行补偿模式合理性分析

　　京津冀流域现行补偿模式均具有很强政府主导性，是典型的政府主导型补偿模式，在“如何补偿问题”上，经济学基本理论给出了两种解决路径，一种是财税补贴，另一种是市场自愿协商与市场交易。京津冀流域现行补偿模式显然是选择第一种路径，即通过政府补贴平衡流域内各主体间的利益关系，其合理性有如下几方面：

　　1.政府介入能够提高资源配置效率，降低交易成本

　　政府凭借其独有管理权，通过运用税收和财政补贴能够直接解决流域资源的外部问题。首先，在政府住主导的补偿模式中，生态受益者与生态服务提供者之间的补偿关系不是依直接、自愿原则建立起来的，而是由政府强制建立和实施的，[2]并依靠其政治强制力筹集资金、搜集补偿主体和受偿对象，不确定性极低，故而资源配置效率较高。其次，产权界定、交易需要花费较高的度量费用和信息费用，在产权不明晰，尤其是京津冀协调发展过程中需要考虑因素过多情况下，政府介入流域生态补偿，可以很大程度上避免产权界定的交易花费，降低社会交易成本。

　　2.推行市场主导流域生态补偿模式条件尚不成熟

　　目前我国已经初步构建完成了环境法律体系，其内容也包含部分生态补偿的法律规定，但是由于环境国的补偿问题十分复杂，某个地区、某个方面的环境保护法律很难替代区域生态补偿法律。[3]目前，与流域生态补偿相关的也仅涉及政府行政法规和规章立法层级较低，其中系统阐述生态补偿制度的只有2016年4月，发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》)，内容多涉及指导思想、基本原则和目标任务，没有关于流域补偿主体、补偿标准、补偿方式等方面的细致规定，使得市场化流域补偿机制开展难以合法有效的进行。同时，关于环境权利和义务关系的界定尚不完善，缺乏有效的市场管理机制和运行环境。故现阶段推行政府主导下的流域生态补偿模式有其合理性。

　　3.各方利益主体权利和范围的界定需要政府强制力的介入

　　流域生态补偿的本质是以流域各地区发展权和生态资源占用权为基础的利益重新分配，通过界定产权来划分各地区的相关权利是设立流域生态补偿制度的前提。[4]产权界定后补偿主体和受益主体的成本受益关系就可以进行量化分析，从而决定生态产品的供给和需求。现阶段来说产权界定和协调无法通过市场的调节完成，需要政府宏观的介入，这样才能兼顾协调各方利益。尽管现阶段我国未形成明确的流域资源产权制度，但并不代表不存在产权制度，可以明确的是流域资源和生态服务的所有权于国家，占有使用权在各级地方政府。流域生态补偿涉及上下游地区的利益主体关系的平衡，产权的确认需要政府通过立法规定流域内主体的责、权、利及其边界范围，克服“搭便车”行为并杜绝“公地悲剧”。

　　二、京津冀流域生态补偿模式反思

　　(一)补偿主体单一

　　1.央地政府是京津冀流域生态补偿的唯一主体

　　从京津冀流域现行流域补偿实践来看，央地政府是绝对的补偿主体，以密云水库为例，北京市对密云水库上游水源地的生态补偿主要采用财政转移支付和区域合作共建相结合的模式，[5]过度依赖政府补偿来保护上游水源地水源、维护冀西北地区发展权益。这种仅仅依靠国家和地方政府财政转移资金来进行补偿的模式，往往会导致生态补偿目标不明确，环境保护地区出现“搭便车”的现象，限制了流域生态环境保护地的发展，难以达到预期的效果，[6]京津冀流域生态补偿应当力求转变政府“输血”的补偿方式，逐渐由政府补偿向多元化主体补偿体系转变，多主体补偿才是京津冀流域生态补偿的最佳选择。

　　2.社会公众主体的参与未曾体现

　　环境权和发展权的维护是进行生态补偿的基础和前提，要使得上述权利得到补偿和维护就离不开流域内利益主体的共同参与、理解与认可，这既是社会主义市场经济内源要求，也是社会复杂性的内在反映，故在生态补偿模式构建中，公众的参与机制必不可少，然京津冀流域现行补偿模式中，以政府为唯一参与主体，社会组织和个人并未参与其中。以河北省子牙河补偿模式为例，子牙河流域污染治理模式其实就是在施压给政府，流域内企业和个人并未从根本上投入到生态补偿的过程中，这与“谁污染，谁补偿”流域生态补偿原则根本相悖。

　　(二)补偿方式僵化

　　1.以资金补偿为主

　　京津冀流域生态补偿方式太过僵化，完全以资金补偿为主，且没有固定的补偿标准，完全不能满足冀西北地区的发展要求和生态治理成本弥补。冀西北地区属于河北的欠发达地区，在现实中，由于存在诸多制度上的障碍，使得这种单一的资金补偿模式无法满足需要，可操控性差;当地缺乏先进的生产技术，也无有力的政策支持和引导，缺乏长期稳定的生态服务供给基础，最终将影响生态保护的成果。除此之外，国家财政投入永远是有限的，而且，因为财政投入的普遍性，难以充分考虑不同流域和行政区的生态服务与需求上的特点，[7]所以无论央地财政给予怎样的支持，都难以满足不同流域、不同行政区划间的最大利益主张，这也从根源上决定了此流域现行生态补偿模式只能是短期的适用，难以形成常态的补偿效果。

　　2.资金来源单一

　　京津冀流域生态补偿资金均以政府财政转移为主要要来源，没有形成多元化的资金补充渠道。一般定义生态补偿资金的来源可以有一下种途径，建立生态补偿基金、引入生态建设项目、信贷优惠、减免税收、财政转移支付、贴息等。[8]而京津冀流域生态补偿仅借助财政转移支付显然是存在诸多弊病的，例如资金量不充足、补偿缺位、补偿效率低、监督管理失当、乃至决策偏颇等诸多弊病。以子牙河流域治理模式来看，政府通过跨界断面目标考核和生态补偿基金扣缴制度，筹集的资金极为有限，虽然在短期内实现了一定的污染治理的目标，但难以满足地区生态环境功能提升的进一步需要。

　　(三)缺乏长效发展机制

　　1.缺乏法律法规支撑

　　京津冀流域生态补偿模式具有浓厚的行政色彩，缺少法律法规的有力支撑。有些重要法律法规对生态环境补偿的规定不到位或过于原则，[9]至今也未出台专门法律指导生态补偿机制的落实，国务院办公厅发布的《意见》，各省、自治区、直辖市也相继出台有关意见，但未涉及具体制度和细则，实践成果在京津冀地区更是鲜有。京津冀生态补偿模式之探索未来的核心关注点也应当聚焦于此，探索完备的《京津冀生态补偿实施细则》，初期可以地方性法规方式予以体现，并建立多元化补偿试点，以推进系统化生态补偿法律法规的出台。

　　2.长效化协调机制缺失

　　以央地政府财政转移支付的形式进行流域生态环境补偿，虽然能够达到直接补偿的效果，但是容易造成补偿不到位，补偿不足等诸多问题。同时以中央财政转移支付的生态补偿中，主要依托生态建设工程实施，涉及多个职能部门、诸多种类问题，在实践中京津冀流域补偿模式中，各部门并未形成相互协调、相互支撑的长效机制。以密云水库流域为例，库区上下游之间的生态补偿实践已经从上世纪八九十年代就已经开始，但至今未形成长效的生态补偿机制，流域上下游权责仍不清晰，生态补偿标准、资金来源以及資金使用考核机制仍未明确界定。[10]这样的现状使得补偿资金使用和项目执行效果差，严重影响了生态补偿效用。

　　(四)管理监督体制不健全

　　1.缺乏明确的管理机构

　　国内缺乏有关跨区域流域管理的实践和制度，且现有的管理模式较为单一，具体到京津冀流域，更是没有明确生态补偿管理的责任部门，也未设置专门机构统筹管理相关事宜。京津冀流域生态补偿金分配方案基本是将补偿资金分配给当地政府，再由其统一发放，缺乏对当地居民利益的保护，未体现对生态资源直接保护者损失的补偿，尤其是冀西北这样以农牧产业为支柱的地区，补偿资金管理、发放、使用监督工作成效的高低将直接影响生态补偿的整体水平高低。从国内流域管理实践来看，多在长江、黄河等大流域设置流域管理机构，且多为水利部门下设机构，没有统筹管理环境协调、监督、执法的职能，流域生态补偿管理主体不明确，难以形成合力，生态补偿效率低下。

　　2.未形成监督考核机制

　　京津冀现行流域补偿过程中，除在子牙河水污染治理补偿模式中有涉及外，鲜有涉及监督考核机制，生态管理往往不规范且缺乏监督，尤其表现在生态补偿资金的使用上缺乏有效的监督。[11]缺乏补偿金的后续管理机制，没有就补偿金在内部之间分配、使用和管理的相关制度安排以及后续使用效果的监测和反馈机制，使得生态资金在管理和使用上存在巨大漏洞，也在客观上提高了管理成本。同时，绩效考核制度的缺失也使得，受偿地方政府在流域补偿管理问题上缺乏积极性，出现推诿现象，没有将生态补偿实施成果与政绩评估机制形成联合，使得其缺乏制度推动力。

　　三、京津冀流域生态补偿模式重塑

　　政府主导模式在现阶段的实行有其合理性，也面临很重的积病，但是完全市场主导补偿模式又缺乏客观的运行环境，导致京津冀流域生态补偿之探索陷入僵局。基于前文所述，我们认为京津冀流域生态补偿应当探索由政府主导模式向复合型补偿模式转变，以遵循市场化的补偿为前提，进行政府补偿，同时强调社会主体的参与作用发挥，形成政府+市场的复合型流域生态补偿模式。

　　(一)中央政府纵向补偿在京津冀流域生态功能区适用改革

　　京津冀流域重要的生態功能区以冀西北和白洋淀以及大清河流域为典型。中央政府对于京津冀流域纵向转移支付的补偿应集中于重要生态环境功能区，并且在补偿方式与资金来源上应当多元化，针对不同区域可以采取不同的补偿方式，或者联合采用集中方式，以实现最优的补偿效果，[12]同时拓展中央政府生态补偿资金来源，满足生态环境功能进一步提升的资金需求。

　　1.多元化的补偿方式并行

　　京津冀流域生态补偿方式单一，以资金补偿为主，对于冀西北和白洋淀以及大清河流域为主的重要生态功能区的补偿，应当实现多元化补偿方式的并行，加强对区域的自身能力的建设，对于该区域流域生态发展给技术上的支持，提供先进治理技术、引进先进治理和发展模式;同时引导农户转变农业经营发展模式，摆脱依靠土地和水源的粗狂发展现状，因地制宜发展特色农业，并为部分农民提供更为广泛的就业机会，不以牺牲生态产品提供地人民利益，为流域生态治理发展的代价。

　　2.实行差异性区域补偿政策

　　政策补偿是指上级政府通过制定有限权和优惠待遇的政策对下级政府进行补偿。[13]具体到京津冀重要生态功能区，在冀西北、白洋淀及大清河流流域等生态功能区，中央政府应当给予区域内的绿色生态企业、节能减污染企业等给予减免和优惠政策，优先安排基础设施和生态环境保护项目的投资与审批，并结合地区实践将生态保护纳入政府政绩考核清单，敦促重要生态区政府切实推动生态补偿政策的落实。以官厅、密云水库为例，可借鉴国家级西部开发战略的框架制度安排，制定符合官厅、密云水库的财税政策、项目投资引进政策以及产业调整升级安排，逐步缩短张承地区与京津地区的社会经济发展差距，弥补张承地区企业，特别是农牧民因保护流域生态环境、保障京津水量与水质而蒙受的经济损失与发展机会成本。

　　3.拓展补偿资金来源渠道

　　京津冀流域重点生态功能区的补偿资金主要来源于国家府财政转移支付，来源单一且资金有限，未来发展要拓宽其补偿资金来源渠道。结合重点生态功能区转移支付、生态保护红线生态补偿，逐步引导补偿资金从分要素投入到区域、流域的整体性补偿，[14]在此基础之上，要力图冲破传统生态补偿机制对央地政府财政支持的过度依赖，立足流域实际搭建区域生态服务功能框架，以此吸引多主体方面的资金，包括盈利企业、公益团体、外资等。同时，建立京津冀流域生态补偿基金制度，央地政府按照每年固定比例的出资，投入京津冀流域生态补偿基金，并将多方补偿资金融入到基金管理之中，建立专门的基金管理机构，统筹生态补偿资金管理、发放、使用监督工作。

　　(二)京津冀流域地方政府间补偿机制市场化革新

　　所谓市场补偿模式，则是指在市场机制作用下，相关主体通过平等协商达成环境资源分配和生态利益分享协议，进而实现生态补偿目的的补偿模式。[15]主要包含水权交易、异地开发和污染物排放权交易等模式，但是这些流域生态模式也不全都适用于京津冀流域。

　　1.水权交易模式的引入

　　以冀西北流域为例，张承两市为北京地区的用水量的充足和质的保证做出了巨大牺牲。政府应着重培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，积极探索资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商，实现合理的生态环境补偿。[16]由于异地开发需要生态产品的消费地提供产业区划予以支持，但考虑到北京整体产业布局和政治中心的土地利用饱和状态，异地开发在此流域不具有可行性，而京津冀省际间的流域生态资源问题主要是基于水资源短缺形成的，故污染物排放权交易模式在京津冀流域生态补偿中也不适用。水权交易模式并未完全脱离政府的引导和磋商，与现在缺乏有效的市场管理机制和运行环境的现状也相适应。通常适用于产权清晰的中小流域，补偿由受益者直接支付，这也与冀西北流域相吻合，故京津冀流域省际间的生态补偿，水权交易模式的引入势在必行。

　　2.排污权交易

　　排污权交易是在运用污染排放总量控制政策，保护和改善区域生态环境质量的前提下，利用市场规律及环境资源价值原则，[17]在环境保护部门监管下，单位进行排污指标有偿转让的活动。现阶段，水排污权交易市场化模式仅在个别地区小流域试行，未形成体系化的制度模式，但是碳排放权交易已经初具规模，京津冀流域氺排污权市场的构建可借鉴其交易体系基本要素进行构建。主要应考虑以下几点：

　　(1)水排污权在实行总量控制的基础上，要充分考虑水资源分配的差异性，考虑上下游地区的区别和联系。

　　(2)明确交易主体、范围和客体，水排污权的交易参加主体为流域上下游的排污单位，交易客体则为水排污权，但应对相应的排污单位设置准入门槛，即并非所有流域排污单位均可成为交易主体。

　　(3)明确水排污权交易的目的在于减排的同时补充流域生态补偿机制，这就要求流域管理部门在排污权初始分配時进行差别分配，在市场机制成熟时再进行公平或竞价分配。

　　3.省际协调管理机制的制定

　　市场化模式的运行需要依靠完善的协调管理机制，而京津冀流域生态补偿缺乏有效的协调管理机制，各环境管理部门法律地位和职能划分不明确，尤其是涉及流域省际横向管理和协商问题时，更是缺乏有效的解决办法。京津冀流域省际流域生态补偿应当立足生态资源综合开发利用的一体化目标。成立由三地政府组成的流域开发管理委员会，实行民主协商机制，着力解决水资源分配、水资源补偿等问题。其重要职能之一就是协商制定京津冀流域生态补偿标准以及相关实施机制。同时，探索实施“流域水质水量协议”模式，通过三地政府间签订“行政协议”的模式，将流域生态补偿常态化，明确省际各主体之间的权利、义务和责任。

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