农地“反租倒包”流转模式的风险防范机制研究

来源：职称驿站所属分类：农业经济科学论文
发布时间：2021-01-25浏览：83次

　　摘要：“反租倒包”流转农地相比其它农地流转模式具有独特的优势，科学防范“反租倒包”模式中的风险，对于促进农地健康流转具有重要意义。从理论上来说， “反租倒包”流转模式存在着承租方经营风险、承租方破坏农地风险、侵害农民权益风险、承租人故意拖欠流转租金风险等。从湖南省Z县S村集体“反租倒包”农地流转模式实地调查情况来看，这些风险真实存在，并可能导致农地非农化、非粮化风险，以及触发社会不稳定因素。因此，在充分利用“反租倒包”这一农地流转模式的同时，应采取有效措施防范风险。

　　关键词：土地经济;农地流转;反租倒包;农民权益;流转租金

　　中图分类号：F3 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2021）01-0107-08

　　《北京农业》紧紧围绕北京市农委、北京市农业局的中心工作，围绕“三农”，宣传党的方针政策、推广农业先进技术、普及农业科技知识、传递农民致富信息、报道北京都市型现代农业的新举措、新模式和首都新农村建设的新典型、新经验。

　　一、引言

　　2020年全球爆发新冠肺炎疫情，农产品进出口的难度加大，各地响应中央的号召，大力推进耕地抛荒治理。推进农地流转是遏制抛荒、优化农地资源配置的重要举措。农业生产存在自然灾害、国家政策、市场变化等多方面的风险，农业投资大、回报周期长，农业生产经营过程中的风险容易通过现金流传导给农地流转[1， 2]。科学防范农地流转风险是落实耕地保护战略、保障粮食安全、促进农地规模化经营和减少农村社会矛盾的重要途径[1]。改革开放以来，我国工业化、城镇化和市场化加快推进，社会转型不断深化，大量农村剩余劳动力向城镇转移，留守在农村从事农业生产的大多是老人和妇女，农地抛荒现象日益增多。为了保障国家粮食安全，中央政府采取压力传导的方式推动地方政府保障农业生产正常进行，地方政府为遏制农地抛荒，尤其是遏制优质农地抛荒，积极探索符合当地实际的农地流转模式。从全国范围内来看，逐渐形成了转包、出租、股份合作制、反租倒包、代耕、信托流转等农用地流转模式[3]。在众多流转模式中，转包和出租是主要流转模式，“反租倒包”是一种占比不高的农地流转模式[4]，但是它具有其独特的优势，如“反租倒包”在降低农地流转过程中的交易成本具有明显的促进作用，同时还可以使得承租方获得相对集中连片的农地经营权，可以有效地提高农地流转效率，实现农业规模化经营。单纯依靠私人之间农地流转，难以实现农业规模化经营。从我国台湾地区和日本实现农地规模化经营的过程来看，单纯依靠农户之间自发型的农地流转，农户经营规模并没有增加，即使政府提倡规模化经营，并采取了一系列措施后，农户经营规模仍然增长较为缓慢[5]。“反租倒包”流转模式对于农地规模化经营、推进农业现代化具有重要促进作用。对“反租倒包”这一流转模式进行深入调查，分析其风险来源，并提出风险防范的对策建议，对于完善农地流转、促进农业现代化具有重要的现实意义。目前，国内学界对“反租倒包”流转模式的研究主要集中在“反租倒包”模式形成原因[6]、“反租倒包”模式优势[7-12]和劣势[12，13]、“反租倒包”模式可行性[14]、“反租倒包”模式优化建议[12]。从现有研究成果来看，大多集中在争论“反租倒包”这种模式的优劣，而系统分析“反租倒包”风险，并提出风险防范措施的研究成果不多。本研究从理论上分析“反租倒包”流转模式的风险来源，以湖南省Z县S村集体为例，实证分析了村集体“反租倒包”流转模式的风险，最后提出村集体“反租倒包”流转模式风险防范的对策建议。

　　二、“反租倒包”流转模式及其风险的理论分析

　　（一）“反租倒包”流转模式的内涵及优势分析

　　从农地流转运行实践来看，“反租倒包”是指乡镇政府或村集体先从农户或农村集体经济组织租赁土地，并进行统一的规划和整治，然后将农地经营权通过市场手段再承包给农业生产经营大户或者农业公司的行为。[4]根据“反租倒包”组织者的差异，可以划分为两种类型：一种是农村集体或者地方政府参与，在市场导向下辅助行政手段的“反租倒包”;另一種是龙头企业或者其它中介组织参与，以纯市场力量组织的“反租倒包”。“反租倒包”是农地流转模式的创新，是土地承包经营权商品化的重要渠道，这种流转模式因为有基层行政力量的介入，农地流转大户比较容易流转到集中连片农地，且可以得到较为稳定的农地经营权，有效地促进了农地资源优化配置。除了容易获得集中连片的农地经营权以外，“反租倒包”模式另外一个明显的优势体现在降低农地流转过程中的交易成本。从交易成本的视角来看，假设流转双方是陌生人，则双方都需要花费一定的人力、物力和时间来获取对方的信息和资料，这个过程中就产生了隐形的交易成本。在农地流转过程中，农户和流转方（尤其是外来流转大户）由于缺乏有效的沟通渠道，彼此之间不了解，从农户的角度而言，由于对外来的流转大户比较陌生，在流转土地过程中具有较强的谨戒心理。从承租方角度来看，难以获取农地信息、当地社会环境、市场状况、农地质量等信息，如果承租方通过自身努力获取相关信息，则将耗费一定的成本。同时，在流转合同谈判、签订和执行过程中，如果承租方面对的是众多的农户，则这一系列过程中所产生的成本必然是高昂的。通过“反租倒包”模式流转农地，有地方政府或村集体参与，一方面消除了农户的谨戒心理，同时，也可以有效降低承租户在流转信息获取、流转合同谈判、签订和履行过程中的系列成本。因此，从优势上来看，“反租倒包”流转模式最大的优势就是降低农地流转过程中的交易成本。

　　（二）“反租倒包”流转模式的风险分析

　　虽然“反租倒包”在农地流转过程中具有独特的优势，但是其风险也不容忽视。科学把握其风险，并明确风险防范举措，有利于促进“反租倒包”流转模式健康有序发展。从理论上来看，“反租倒包”存在的普遍性风险归纳起来主要有以下几种：

　　1.承租方经营风险

　　一般而言，“反租倒包”流转模式都是较大规模集中连片地流转农地和规模化经营，它的实施对区域经济发展基础、农产品品种选择、承租人经营能力等要求较高，尤其是承租人的经营能力。农业生产自然再生产与经济再生产相交织的基本特点，决定了农业的高风险性。除了面临严重的自然风险外，还面临技术、经济、社会和政治等风险（金风霞，2004）。纵观我国多种农产品市场行情，几乎大多数农产品都存在价格的年际波动，如何科学把握农产品市场行情，并根据农产品市场行情进行品种的配置，对于农业生产投资成功与否至关重要。“反租倒包”流转模式由于经营规模较大，要求承租人对农产品市场具有较高的敏锐性。同时，还需要对农产品的种植技术、品种选择、仓储管理等方面具有丰富的经验积累。随着经济全球化不断推进，农产品市场也逐渐国际化，对农产品市场把握难度在不断地增加。同时，农业技术更新、新品种开发和农产品物流管理手段不断更新，此外，随着气候变化不断加快，次生自然灾害不断增加，使得大规模农业经营面临的风险因素不断增加。当“反租倒包”的承租户遭遇经营风险时，其产出尚不足以抵扣投入时，承租人就面临客观拖欠流转租金的风险。承租人拖欠租金，农村集体和地方政府将面临巨大的压力，农村集体和地方政府缺乏资金支付流转租金，农户将会进行大规模的上访。

　　2.承租方破坏农地风险

　　“反租倒包”流转模式承租人往往经营面积较大，村集体或地方政府为了吸引外来投资者，往往会承诺承租人在流转一定规模农地的同时，配比一定面积的建设用地建设农舍，或者配比一定的设施农用地，用于外来投资者居住、储存农机具和农产品。由于流转年限有限，经营权的产权保护激励功能不足，受利益的驱动，部分承租户不满足于流转农地仅仅用于从事农业生产，会积极游说村集体负责人或乡镇政府负责人，允许其利用流转的农地开展农产品加工或乡村旅游观光。由于农业生产收益对于村集体和乡镇政府政绩而言不明显，两大基层主体更多乐见农村发展短平快的产业。因此，在承租户利益驱动、村集体和乡镇政府政绩驱动下，承租户往往会开展与农业相关的第二、三产业，在这一过程中，承租人建设占用的土地不再满足于少量的农舍用地，而是具有占用更多农地的动机，在这一动机的驱使下，其破坏农地的风险陡然增加。农地被破坏后，恢复农业生产经营需要长时间的自然沉淀。这也是国家禁止农地流转过程中非农化的重要原因。

　　3.侵害农民权益风险

　　“反租倒包”流转模式是村集体或乡镇政府反租了农户的土地，然后再将土地转租给承租者，在这个过程中，农村集体或乡镇政府实质上是一个中介组织，按照市场经济规则，这一职能应由农地流转市场中介组织来承担，但由于农村土地流转中介组织发育不足，加之村集体或乡镇政府在这一方面具有特有优势，于是村集体或乡镇政府成了“反租倒包”模式中 “最佳中介”的角色。作为中介，村集体或乡镇政府就具有在农地流转过程中赚取差价的可能性，在村集体或乡镇政府与农户、承租者之间进行流转租金谈判过程中扮演着两个不同的角色，村集体或乡镇政府与农户谈判时尽量压低农地流转租金，与承租者谈判时则尽量抬高流转租金。使得村集体或乡镇政府存在从两个租金差距中谋取私利的可能，侵害农民的权益。同时，由于流转租金首先由承租户交给村集体或乡镇政府，再由村集体或乡镇政府发放给农户。因此，还存在村集体或乡镇政府挪用、截取、侵吞农地流转租金的风险。

　　4.承租人故意拖欠流转租金风险

　　“反租倒包”流转模式中的承租人要求具备较好的经济条件。一般而言，承租人除了农业生产投资以外，还在其它行业开展投资。因此，从承租人的角度出发，部分承租人在流转農地几年后会以其它投资受损、流动资金不足、遭遇部分自然灾害等理由向村集体或乡镇政府诉苦，以期达到拖欠流转租金的目的，如果村集体或乡镇政府接受承租人的诉苦，则承租人故意拖欠流转租金的目的得以实现。如果村集体或乡镇政府不接受承租人的诉苦，以拖欠农地流转租金欲收回流转农地经营权时，承租人会以前期投资较大为由，向村集体或乡镇政府索取高额赔偿，使村集体或乡镇政府处于被动局面。

　　三、“反租倒包”流转模式风险的实证分析——以湖南省Z县S村集体为例

　　（一）湖南省Z县S村集体“反租倒包”流转模式的具体做法

　　党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设以来，为开展新农村建设试点，推进农村土地规模化经营，在上级政府和领导的引导下，湖南省Z县进行了大胆尝试，将原来相邻的三个行政村组建成为一个新农村社区，定名为Z县S社区，在各种政策和资金支持下，S社区成为湖南省社会主义新农村建设试点单位。全社区共有34个村民小组，1574户，5718人，社区土地总面积为785公顷，其中耕地面积563公顷。为提高农地流转效率，S村集体确立了“反租倒包”流转农地的模式，其主要做法是：

　　1.村集体成立企业作为“反租”农户土地的市场主体。在上级政府的支持下，由当地地方政府市级投融资平台和S村集体合股成立了S集体实业投资公司，作为S村集体反租农户土地的市场主体。在上级政府和村集体的承诺和美好蓝图吸引下，农户积极配合农地流转工作，除了根据每户家庭成员数量给每户保留一定面积的菜地外，S集体实业投资公司将全村所有的农地以一定的价格从农户手中流转过来，并签订了30年的流转合同。

　　2.开展农村土地整治。S村集体是湖南省新农村建设试点单位，当地政府高度重视，吸引了各级领导干部前来考察，引导了大量的涉农项目资金投向S村集体。2009年，S村集体被湖南省国土资源厅列为“省级农村土地综合整治示范点”，获得湖南省国土资源厅土地整治项目资金资助，同时地方政府也利用投融资平台予以注资。S村集体利用向上争取的资金积极开展农村土地综合整治，建设高标准基本农田，对田、水、路、农民住宅等进行了全面的整治，农村道路、水利、通讯、能源等基础设施条件大为改善，土地利用外部条件不断优化，为农地流转、农业规模化经营提供了便利的条件。

　　3.村集体将整治后的农地“倒包”给专业种植大户。农地整治结束后，S集体实业投资公司将整治后的农地以从农户那里转入的价格流转给专业种植大户，在这个过程中，S村集体所属的实业投资公司并未在农户与专业种植大户之间赚取流转差价。但由于项目前期论证不足、宣传力度不够，以及农业生产本身存在较大的自然灾害风险，在S村集体将土地整治后，并未能将其“反租”过来的农地全部“倒包”出去，剩余农地1000多亩未流转出去，但由于S集体实业投资公司技术人员、农业经营管理人才不足等多重原因，S集体实业投资公司并未对尚未流转出去的1000余亩土地进行生产经营。

　　4.村集体开展乡村旅游。在社会主义新农村建设的大浪潮下，大多数试点单位将社会主义新农村建设的定位不仅仅局限于农业生产，而是积极推进农村一二三产业融合发展。S村集体作为城郊农村，距离中心城区近，区位优势明显，S集体利用流转后的土地挖塘、修别墅，积极开展垂钓、采摘、度假、休闲等乡村旅游活动，将原来属于耕地的农地变为养殖用地。部分种植水稻、玉米等粮食作物的农田变为果树种植用地。通过一系列打造，S村集体乡村旅游得到了一定程度发展，基础设施不断改善，并积极准备争创国家4A级景区。

　　（二）湖南省Z县S村集体“反租倒包”流转模式的风险分析

　　农地流转是一个系统工程，然而由于农地流转前期论证不足，对农地流转需求、形势缺乏准确把握，急于快速推进农业规模化经营，致使Z县S村集体“反租倒包”过程中出现了一系列风险，主要表现在：

　　1.村集体所属S集体实业投资公司拖欠农户流转金。由于全社区的农地并未全部流转出去，使得村集体必须从其它收入渠道为农户筹措农地流转资金。这就需要村集体有一定的产业收入，而S集体实业公司发展的乡村旅游产业，受中央控制公款吃喝的影响，出现了大规模下滑，对S集体实业公司收入造成了很大的影响。致使S村集体无法全额支付农户的农地流转金，由于农户是与S集体实业投资公司签订协议，农户只能找S村集体索要农地流转金。当S集体实业投资公司无法支付农地流转资金时，村民则大规模上访、堵政府机关大门。县级政府为维护社会稳定，被迫先期垫付农地流转金。土地流转合同期限较长，如果长期由县政府来承担这笔流转资金，则对县级财政也是一个负担，相当于县里全体纳税人在为S村集体的“反租倒包”流转模式支付成本。

　　2.专业种植大户拖欠流转金风险。在流转合同签订过程中，由于专业知识和经验不足，没有要求专业种植大户缴纳前期流转保证金。在农业生产遭遇自然灾害、农产品市场行情下滑、专业种植大户其他投资受损等情况下，专业种植大户以各种理由拖欠农地流转租金，使得地方政府背负垫付流转租金的负担。从流转的第三年起，专业种植大户每年都存在不同程度的拖欠流转租金，导致S集体难以支付农民的农地流转租金。

　　3.农地荒芜的风险。由于S集体实业投资公司并未将全部农地流转出去，而S集体实业投资公司自身并无从事农业生产、经营和管理的经验和能力，以及从事农业生产的积极性，使得整个集体约三分之一的农地处于荒芜状态。农民不能种、农民不愿种、土地荒芜的现象较为明显，部分农田长出了高达2米的杂木，使得农田的耕种条件明显降低。如果长期不种植，农地耕作条件会受到大幅度影响，未来要重新实施耕作，则需要投入大量的人力、物力进行规模化整治。

　　4.农地非农化、非粮化风险。由于S社区所在地离城市较近，流转大户大多选择在流转的农地上种植蔬菜和水果等经济作物，还有部分农田被挖成池塘，并在池塘边修建别墅，使得农地利用条件发生明显变化，农地出现非农化、非粮化，尤其非粮化现象较为明显，致使当地村民需要去城区粮油市场购买粮食。一方面是社区内存在农地荒芜，另一方面村民需要在市场上购买粮食，部分村民对该流转模式不断产生质疑。

　　5.社会稳定风险。前述分析表明，流转大户存在拖欠流转租金的风险，农地存在荒芜的风险，而留守在农村的部分劳动力却没有土地进行耕作，当二、三产业难以将剩余劳动力完全吸纳，则会形成一部分游民。当游民的利益诉求得不到满足之时，则会形成一股不稳定的社会力量，危及社会稳定。S村集体由于没有将全部土地流转出去，使得部分土地荒芜，而S村集体内却存在无地可种的农村剩余劳动力，致使S村集体部分无业游民经常集结起来前往地方政府信访。村中部分年龄较大的农民，外出务工年龄偏大，本村从事农业生产无地可种，生活条件较为艰难，极易成为影响社会稳定的不确定因素。

　　四、村集体“反租倒包”流转模式风险防范的对策建议

　　（一）稳步推进农地流转

　　纵观农业发达国家实现农业规模化经营的过程，都是稳步推进农地流转。因此，在“反租倒包”流转农地过程中，宜稳步推进，杜绝农地流转的“大跃进”。在“反租倒包”流转农地的过程中，科学界定村集体的功能至关重要。从前文理论分析表明，村集体在“反租倒包”流转农地的过程中，其主要功能是减少农地流转过程中的交易成本，提高农地流转效率。因此，农地流转过程中，村集体应该根据市场需求主体（专业种植大户）的农地需求情况来实施“反租倒包”模式，防止一次流转过多造成农地闲置，增加农村集体经济组织负担，最终将负担转嫁到地方政府。在推进流转过程中，科学地选择受让方，在条件允许的情况下，尽量选取从事农业生产或者在集团主营业务中有农业板块的大型国有企业或上市企业。这类企业资金雄厚、融资难度小、经营管理能力强，在推进农业规模化经营中经验丰富，整体抗风险能力优于其他种植大户。

　　（二）防止承租人恶意拖欠流转租金

　　在“反租倒包”流转农地过程中，为了防止流转大户故意拖欠农地流转租金，可以在村集体与流转大户之间的流转合同中明确要求流转大户在每年的年初向村集体预交一半左右的流转租金，防止农地流转过程中出现流转大户恶意拖欠流转租金的行为。避免将流转大户恶意拖欠流转租金的压力传导给村集体或地方政府。在年中或第三季度，积极向流转大户收取剩余流转租金，防止流转大户以各种理由恶意拖欠流转租金。建立流转大户恶意拖欠流转租金的惩处机制，当流转大户恶意拖欠流轉租金时，收回流转大户的农地经营权，对流转大户在农地上的前期投资不给予任何补偿。

　　（三）严格禁止“反租倒包”过程中农地非农化

　　农地非农化和非粮化将影响国家的粮食安全和生态安全。国家明确规定在农地流转过程中禁止农地非农化。“反租倒包”过程中应该严格禁止流转大户将农地非农化，明确将这一限制条件写入村集体和流转大户之间的流转合同，并由农村集体经济组织成员严格监督，对出现农地非农化的行为予以严厉制止。在流转合同中尽量细化农业生产设施用地的标准，防止流转大户以设施农用地名义实施农地非农化。严格禁止流转大户修建玻璃房、大棚房，严禁流转大户在未经允许的条件下，擅自将农地经营权进行二次转让。设立“反租倒包”流转模式农地用途监督专员，由农村集体经济组织中年长、有威信的老人担任，每年支付一定的报酬，由其负责监督流转大户农地利用情况。

　　（四）加大农业保险投入力度

　　农业生产受自然条件约束明显，自然灾害风险大，当农业生产过程中遭遇自然灾害的风险时，农业收成将受到明显的影响，将直接影响到流转大户的经营收入。因此，应该加大农业生产保险投入，村集体可以将从上级争取的部分涉农资金投入到农业保险中，同时要求流转大户将自身的农业生产购买农业保险，形成“反租倒包”过程中村集体和流转大户共同抵御农业生产风险的格局。建立农地流转经营大户农业生产保险投入激励机制，地方政府在农地流转经营大户投入一定规模的农业保险后，对后续农地流转经营大户投入农业保险实行1：1奖励配套，激励流转大户加大农业保险投入力度。

　　（五）构建“反租倒包”承租人考核机制

　　为了防止出现流转大户流转后生产经营不理想、又拒绝退出流转，或者退出流转要求高额补偿的行为，应该在村集体和流转大户之间的流转合同中明确流转大户的绩效考核标准，当流转大户绩效考核达不到要求、难以支付流转租金达到2年以上，应解除村集体和流转大户之间的流转合同，将“反租倒包”的农地重新面向市场招标。农业生产风险较大，对流转大户的现金流要求较高，在推进“反租倒包”流转过程中，应与流转大户进行事先沟通，对流转过程中现金流要求进行明确规定，防止流转大户资金链断链带来的系统性社会风险。

　　（六）构建农民权益保障机制

　　保障农民经济利益是保障农民权益的重要内容。“反租倒包”模式中农地流转租金标准的确定直接影响到农民经济权益的保障。科学的农地流转价格应该是由市场机制形成。但是由于新中国成立以来，我国农村土地长期未进入市场，农用地流转市场发育不足，每亩地流转价格到底如何、农用地流转价格评估方法等在我国尚未有标准化的操作流程。尤其是当前农地流转期限较长的情况下，如果不考虑物价上涨、土地增值、政策补贴等因素，用一次性价格与农民确定农地流转价格，将导致农民难以获取农地的正常增值部分。因此，建议将农地的流转价格设定为一个浮动价格，引入价格发现机制、价格协商机制、价格保障机制等。保障农户最低流转价格，引入第三方评估机构，定期评估农地流转价格，由地方政府、村集体和农户代表共同出面与承租人协商确定一定时期的农地流转价格。此外，加强“反租倒包”流转租金监管，邀请第三方作为资金监管主体，对流转租金进行监管，防范村集体挪用、截取、侵吞农地流转租金。

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