基于审计视角的国家疾控管理体系建设研究

　　[摘要]本文从相关部门与审计机关的协同治理角度出发，研究协同治理程度对国家疾控管理体系建设完善程度的影响因素，研究结果显示：卫生机构、司法机关、管理部门与审计机关协同治理程度越高，国家疾控管理体系建设完善程度就越高。因此，需要加强卫生机构、司法机关及管理部门与审计机关的协同治理，推动国家疾控管理体系现代化建设。

　　[关键词]疾控 管理体系建设 审计机关 协同治理

　　本文系辽宁省社科基金项目“绿色发展理念下自然资源资产审计研究”(项目号：L20BJY046)

　　《中国审计评论》是由南京审计大学现代审计发展研究中心和中国审计学会审计教育分会共同主办、中国时代经济出版社出版的专业学术期刊，期刊致力于中国审计学术研究，同时又与国际惯例接轨。

　　当今世界，全球化趋势发展迅速，由新冠肺炎流行所引起的公共卫生危机已经超出了公共卫生部门的范围，它不仅危害人民的身体健康和公共安全，还影响了国民经济的发展水平和国家社会的安全。这次疫情的暴发，反映出我国疾病预防控制管理体系的某些缺陷，因此，要把建设国家疾控管理体系作为一项基础性工作，加强防疫人才、立法司法、卫生执法等建设，完善疫情防控体制机制建设，建立具有中国特色的疾病预防控制体系框架。国家疾病预防控制体系包括疾病预防和控制、现场救治及处置、卫生执法监督、健康宣传教育、突发公共卫生事件应急等方面。推动疾病预防控制工作向纵深发展，可以从完善制度机制入手，理顺关系，强化管理，使得卫生机构、司法机关、管理部门等相关部门与审计机关同心协力、协同治理，从而通过审计监督来提高治理水平。

　　一、文献综述

　　(一)疾控管理体系建设概况

　　国外的疾控管理体系建设已经趋向成熟，因此国外文献很少关注疾控管理体系建设情况。美国形成了联邦、州和地方的三级垂直控制系统，形成了由中央部门直接管理的卫生与公众服务部的疾控中心及公共卫生局;英国疾控中心实行垂直管理模式，包括中央和地方两大部分，中央对全国传染病进行检测，分析判断疫情传染模式，制定应对政策，调节公众情绪，地方将疫情现阶段状况报告给中央，并进行跟踪诊疗;日本模式的特征是预防和治疗相结合，由“国家—都道府县—市町村”垂直行业体系管理和区域管理三个阶段组成。我国的疾控管理体系建设以政府为主导，由国家、省、地、县、乡镇5个层级组成，各个部门共同参与。国家卫生健康委员会负责制定国民健康总体计划，对疾病预防控制、国民免疫接种计划进行总体把控，承担突发公共卫生事件发生时的卫生应急工作，指导和组织疾病防控和救治。国内文献主要从三方面分析了疾控管理体系建设还需要改进的部分：一是管理模式方面，采用多头管理模式，体系内部部门存在重复且交叉管理的情况，缺乏有效的考评体系，工作积极性不高(周立平、王俊玲和马家奇，2012;桑英、仁青江村，2015)。二是人力资源方面，即人员总数呈下降趋势，员工组成不合理，预防控制团队工作能力不足，工作经费缺乏(刘雪荣，2013;郝模、陈政和李程跃，2015)。三是财政投入方面，政府对疾控管理系统的投资总额不足，财务预算拨款比重不大，未补偿专项疾控任务(赵宇，2011;孙小燕，2013)。

　　(二)相关部门与审计机关协同治理

　　协同治理是理想的政府审计治理模式与未来发展方向，相关部门与审计机关协同治理有利于完善国家疾控管理体系建设。国外文献很少关注相关部门与审计机关的协同治理问题，由于大部分发达国家已成功建立了现代化国家治理结构，拥有相对完整的问责机制，明确划分部门权限以履行各自职责，部门协同治理方面出现的问题较少。国内文献主要从以下三个方面开展研究讨论：一是在国家治理的框架下，从政府审计角度，引进协同理论与嵌入理论，系统展示了政府审计服务在国家治理中的协调与合作规律，深入研究以获得有机协同效应，即政府审计治理的整体性大于部分性(王会金，2016;王素梅，2013)。二是基于国家审计协同视角，为了履行“免疫系统”的审计职能，探索有关部门和审计机关的协调治理机制，学习国家审计协同的内容框架和具体实例，最终达成信息共享与沟通(王会金，2013;戚振东、王会金，2011)。三是从协作的角度分析政府审计管理机构，并就政府审计中的特定协同模式进行分析(杨树群，2019;李冬等，2013)。

　　本文从协同治理角度入手，建立国家疾控管理体系建设的内容框架，即相关部门与审计机关的协同治理如何影响国家疾控管理体系建设，并通过实证分析进行检验。

　　二.理论分析与研究假设

　　(一)内容框架

　　在国家疾控体系建设方面，审计系统的自我改进和监督已经无法适应社会需求，因此，既要展现审计机关自身效应，又要重视与其他部门相互合作、共同管理，建立相关部门和审计机关协同治理的内容框架。

　　如图1所示，相关部门与审计机关协同治理以完善疾控管理体系为目标，涉及卫生机构、司法机构和管理部门，包括财务审计、咨询服务和风险预警等方面。在疾控管理体系建设过程中，随着审计对象和审计范围的变化，如审计技术、治理机制、参与程度、平台构建等因素彼此相互影响，协同治理必然会影响国家疾控管理体系建设。协同治理的重要性在于整合审计资源，协调相应审计项目以及吸引公众参与，以实现相关部门和审计机关的协调组织结构，实现资源共享。从纵向上看，协同治理包括国家治理、部门治理和治理机制等体系方面的协同;从横向上看，包括审计机关与机关事业单位组织内部审计之间的协同，以及审计机关与卫生、司法等国家治理子系统之间的协同;从总体结构上看，相关部门与审计机关协同治理包括战略、管理和操作三个层面的协同。

　　(二)具体分析

　　本文结合疫情进展情况，在内容框架下，找出与审计机关可能发生关联的部门为卫生机构、司法机关和管理部门，分析这三个部门与审计机关的协同治理如何对国家疾控管理体系建设产生影响，并提出以下三个假设。

　　1.卫生机构与审计机关协同治理对国家疾控管理体系建设的影响。卫生机构包括医疗机构、疾病预防控制中心(防疫站)、采供血机构、卫生监督及监测(检验)机构、医学科研和在职培训机构。疾病预防控制机构建立健全工作机制，履行疾病预防控制、突发事件卫生应急处理、健康危害因素监控与控制等职责。卫生机构与审计机关协同治理，是指卫生机构先进行内部审计，包括经济责任审计、项目资金审计和预算执行情况审計等方面，找出各级医疗卫生机构建设管理的重点任务和薄弱环节，审计机关对财务支出不合理的部分进行审计监督并提供咨询服务，以提高疾病预防控制机构的建设水平，最终完善国家疾控管理体系建设。采纳审计机关提出的建议，完善疾控体制制度建设，加强审计结果运用，促进卫生管理体制现代化。因此，本文提出假设1，即卫生机构与审计机关协同治理程度越高，国家疾控管理体系建设程度就越高。

　　2.司法机关与审计机关协同治理对国家疾控管理体系建设的影响。司法机关在面对卫生安全防控工作中的违法犯罪行为时要快速精准地作出判断和回应，同时也要提高疾控安全管理的知识储备，将司法工作与卫生防控工作进行有效衔接融合。司法机关与审计机关协同治理，主要是基于协同治理机制，从建设卫生安全法律体系和提高卫生安全管理的角度，完善国家疾控管理体系中的公共健康与安全的法律体系。一方面，司法机关编制相关的法律法规指引、提供司法措施建议、跟进执法进程，审计机关对卫生防控的财政和财务收支进行检查和监控;另一方面，审计机关可将违法案件涉及人员移送司法机关，然后由司法机关处理涉案人员，最终达到促进国家疾控建设的目的。因此，本文提出假设2，即司法机关与审计机关协同治理程度越高，国家疾控管理体系建设程度就越高。

　　3.管理部门与审计机关协同治理对国家疾控管理体系建设的影响。管理部门是指被审计单位的业务主管部门。管理部门与审计机关协同治理，是当被审计单位的公共权力被侵犯时，管理部门拥有直接管辖权，因此，将出现的问题直接向管理部门移送，管理部门接收审计移送的信息后，通过查证使相关人员承担责任，及时补救或制止损失产生。因此，本文提出假设3，即管理部门与审计机关协同治理程度越高，国家疾控管理体系建设程度就越高。

　　三.研究设计

　　(一)样本选择与数据来源

　　本文选取2013—2017年中国疾病控制预防和审计相关的数据，由于公开的滞后性无法获取更近年份的数据，故本文以当前可用的数据作为样本，并删除短缺和无法量化的部分。疾控管理体系建设包括的全国医疗卫生机构总数、全国卫生人员数、全国卫生技术人员数、全国医疗卫生机构床位、全国卫生总费用、疾控医疗服务诊疗人数和入院人数，数据来自2013—2017年的我国卫生健康事业发展统计公报;计算卫生机构、司法机关和管理部门与审计机关协同治理程度以及审计信息提供力度所用的数据来自2013—2017年的中国审计年鉴;居民人均预期寿命数据来自2013—2017年的我国卫生和计划生育事业发展统计公报;全国总人口的统计数据来自2013-2017年的国民经济和社会发展统计公报。由于各个要素的单位不同，本文将对数据进行零-均值规范化(z-score标准化)处理，使得處理后的数据符合标准正态分布。

　　(二)模型构建与变量定义

　　本文构建如下模型对假设进行验证：

　　其中，DC为国家疾控管理体系，疾控管理体系的建设包括：疾控治理(全国医疗卫生机构总数)，疾控人才(全国卫生人员数、全国卫生技术人员数)，疾控技术(全国医疗卫生机构床位)，疾控费用(全国卫生总费用)，疾控医疗服务量(疾控医疗服务诊疗人数、入院人数)。

　　在管理协同层面上审计机关与国家其他部门之间的协同程度难以进行量化处理，故卫生机构、司法机关与审计机关的协同治理，主要体现在审计移送人员的跟进责任上;管理部门与审计机关协同治理，则体现在采纳审计机关建议的数量上。因此，相关部门与审计机关协同治理程度的计算公式如下：

　　管理部门与审计机关协同治理程度，FT=移送后管理部门处理的事件数量/审计机关移送给管理部门处理事件的数量。

　　司法机关与审计机关协同治理程度，JT=移送后司法机关处理的人员数量/审计机关向司法机关移送的涉案人员数量。

　　卫生机构与审计机关协同治理程度，PA=被采纳审计建议数量/审计提出的建议数量。

　　控制变量包括我国基本医疗素养水平MI、居民人均预期寿命AL、全国总人口POPU、传染病死亡率RO、传染病暴发频率IN、年度虚拟变量year。其中年度虚拟变量，若样本数据属于该年则赋值为1，否则为0。

　　四.实证结果及分析

　　(一)描述性统计

　　样本数据的描述性统计如表1所示。国家疾控管理体系均值过小，总体来看，国家疾控管理体系建设还不够完善;国家疾控管理体系最低值为-10，而最高值为10.12，这意味着各年间疾控体系建设差距明显，疾控工作安排不合理。国家疾控管理体系还需进一步提升。管理部门与审计机关协同治理程度平均值较高，约为84%，因此，管理部门对审计机构移送的事件处理效率很高。卫生机构与审计机关协同治理程度均值达到74%，说明卫生机构对审计建议的采纳程度达到及格水平，但从总体上看，审计建议采纳数量还需大幅度提升。

　　(二)相关性分析

　　如表2所示，国家疾控管理体系和卫生机构与审计机关协同治理程度、居民人均预期寿命和全国总人口的相关系数接近1，其关联程度最强;除传染病暴发频率外，其他变量之间的相关系数均在0.8以上，说明各个解释变量、控制变量之间相关性显著。

　　(三)面板回归结果与分析

　　本文采用Stata15.0进行回归分析，回归结果如表3模型(1)所示，管理部门与审计机关协同治理程度在5%的水平上与国家疾控管理体系建设显著正相关，司法机关与审计机关协同治理程度在5%的水平上与国家疾控管理体系建设显著正相关，卫生机构与审计机关协同治理程度在10%的水平上与国家疾控管理体系建设显著正相关。因此假设1、假设2和假设3得到验证。其中我国基本医疗素养水平MI的回归系数在10%水平上显著为负，体现出如果居民医疗保障意识降低，国家将采取一系列政策提高医保水平，疾控管理体系建设就会不断完善;居民人均预期寿命AL的回归系数在1%水平上显著为正，说明居民寿命越长，疾控管理体系建设程度越高;传染病死亡率RO的回归系数在5%水平上显著为正，说明疾病死亡率变高，进而国家政府部门意识到疾病控制预防的重要性，加强疾控管理体系建设。其余变量的回归系数不显著，模型整体拟合情况较好。

　　(四)稳健性检验

　　本文从两方面进行稳健性检验。第一，检验回归结果是否受固定年份数据影响而产生，本文采取改变函数的样本区间，增加2010—2012年样本数据，检验各变量是否产生变化。回归结果如表3模型(2)所示，解释变量的结果与(1)所得结果差别不大。第二，为检验结论是否由于回归模型函数形式的特殊性而产生，本文改变回归方程的函数形式，在OLS模型中加入交互项，验证交互项对回归结果是否有影响。回归结果如表3模型(3)所示，结果显示自变量交互项无法得出结果，原结论依然成立。由此可以认为，本文的结论具有稳健性。

　　五.研究结论与启示

　　研究发现，疾控管理体系建设会受到不同部门与审计机关协同治理程度的影响。卫生机构、司法机关、管理部门和审计机关协同治理程度与疾控体系建设显著正相关，其中管理部门的显著性程度最高。因此，为改善国家疾控管理体系建设提出了以下政策建议。对于卫生机构，应提高疫苗接种率，提高卫生人员的技术水平，对疾控人员进行培训和业务考核，进行安全和健康教育;在司法方面，对违法行为进行严厉打击，及时处理审计机关移送的违法事件，提高与审计机关的协同治理程度，完善疾控体系中的卫生执法监督体系;在管理部门方面，应提高疾控财政方面的监管力度，健全经费管理制度，深入落实疾控建设过程中的公益性活动，从而减轻群众的医药费用负担。

《基于审计视角的国家疾控管理体系建设研究》

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