现行法律制度下防空地下室使用与管理问题探析

　　内容摘要：通过对现行的法律有关规定的理解,投资者(非国家)对其所投资建设的防空地下室只享有用益物权,而不享有所有权,但同时应履行维护管理义务。在此基础上，住宅小区内的防空地下室对于全体业主而言应是共用，而非共有，因此地下车位、车库通过出售、附赠或出租而申请的，应该是其用益物权，而非所有权。为切实保证人防工程三大效益（经济、社会和战备效益）的充分发挥，应适时地建立和完善防空地下室的相关法律配套制度。
　　关键词：防空地下室，所有权，用益物权
　　 
　　防空地下室的使用与管理问题涉及各方利益，一直是开发商、业主及物业服务企业之间的主要纠纷之一，由于目前法律上没有明确防空地下室的产权归属，尤其是物权法施行二年来，其使用与收益问题所争议的焦点更加尖锐，既影响了社会力量投资建设人防工程的积极性，又影响了既有工程的维护管理，还影响了人防工程三大效益（即社会、经济与战备效益）的充分发挥。笔者结合对《物权法》相关规定的理解，对《人民防空法》重新进行了认识。
　　对现行相关法律规定的理解：
　　对《物权法》第三十九条的理解。《物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”本条从权能的角度对所有权进行了界定，其中占有、使用权能可以通过一定的方式转移给非所有人；一种方式是：非所有人依照法律规定直接取得对所有人的物的占有权，另一种是：非所有人根据合同取得对所有人之物的占有权。而收益是使用的结果，使用与收益合称为用益；收益可以利用物的自然属性以及依据法律关系的存在而获得。处分权能指权利主体变更、消灭其物或对物的权利，一般由所有权人行使；也可将其申请于非所有人，但申请必须要有法律上的依据。
　　对《人防法》第五条的理解。《人防法》第五条第二款规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”本条规定是基于我国城市人均防护工程面积严重不足，需要在一定时期内加快建设，并必须在法律层面来鼓励、支持社会力量投资建设人防工程的积极性而制定的；同时，为实行平战结合方针，国家鼓励平时利用人防工程为经济建设和人民生产生活服务，在《人防法》第二、二十、二十六条都进行了明确。基于以上原则，笔者认为第五条有以下几个特点：一是投资者平时对工程依法享有占有、使用和收益的权利，即投资者属于物权法第一百一十七条表述的用益物权人，享有用益物权。二是投资者对工程不享有处分权，即没有所有权。法律不赋予投资者所有权是由人防工程的特殊性决定的：即功能上是为保护人民群众的生命和财产安全（功能上的安全性）；时间上需要作长期准备（时间上的长期性）；同时，在平战结合使用过程当中必须确保战时使用效能，限制使用人一定权利（使用上的限制性）。三是投资者有依法对工程履行管理的义务，即维护管理义务，包括对专用设备设施的日常维护保养及维修、改造和更新资金的落实。同时表明投资者有条件的可自行管理，也可以委托他人代管理（即须具有施工、物业服务等资质条件）。四是用益物权的性质决定投资者在用益物权存续期间可以将用益物权的标的物（如防空地下室停车位）转移给他人占有，即使用权可以申请，收益归用益物权人所有。五是对社会力量投资建设的防空地下室国家不能取得所有权。虽然人防工程是国防的组成部分，但由于人防工程财产不是国防经费投入形成的，其土地资源不是通过国家划拨取得的，因此不可能成为国防资产○1；同时，物权法规定国防资产专属国家所有，非经国家授权或法律规定，任何组织和个人都不得行使该所有权能或充当其权利主体。
　　对建筑物区分所有权关系的理解。物权法建立了建筑物区分所有权制度，确立了建筑物区分所有权的专有权和共有权。专有权是业主对专有部分享有所有权；共有权是以共用部分为标的物，全体区分所有人共同享有的不可分割的共同所有权。但物权法对哪些是专有部分没有作明确规定，法学理论上一般认为专有部分必须在构造上、使用上和法律上同时具备独立性。住宅小区结建防空地下室由于受不同时具备三个独立性的条件限制，因此，对其投资者，法律没有赋予所有权，故对防空地下室停车位不能简单地以建筑物区分所有权中的专有权或共有权形式设立。目前矛盾争议的法律焦点在于防空地下室是否属于小区建筑物区分所有权中的共用部分？小区全体业主是否对防空地下室享有共有所有权？目前学界有倾向于小区业主共有的观点○2。笔者从法学理论和人防实践认为只能是共用但不是共有。对业主共有观点持否定态度的理由：一是认可业主共有，就违背了法律相关规定。人防法赋予投资者具有特殊的用益物权；物权法对规划用于停放汽车的车位、车库归属采用双方约定方式。后者把主动权给予了投资者，解决了两部法律之间冲突，维护了既有法律的尊严，也有利于两部法律的贯彻实施。二是不利于防空地下室的维护管理资金的落实，难以确保工程良好的平时使用状态，从而影响战时功能的充分发挥。三是不利于工程的平战结合，使开发投资者改变目前的建设方式（如平时设计不作停放汽车使用、不成片集中建设），降低工程的平时与战时利用率，从而浪费地下空间的公共资源。四是容易引发群体性诉访事件。由于行政法规的缺失、有些地方法规规章的规定与法律相关条款的矛盾，使相关部门和基层组织对投资者、物业企业与小区业主的各方利益诉求协调上难以把握，而双方一般也不会轻易作出让步，而最终容易引发群体性诉访事件。
　　那么，当前如何解决防空地下室平时停车位的使用管理呢？笔者认为，首先应遵循《物权法》第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要；其归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定”。但适用本条规定要注意把握以下特点：一是必须保证本小区内的业主使用为前提；二是由于数量的限制不可能全部满足本小区全体业主的需求；三是当事人自行约定的归属仅指用益物权的转移。其次应建立共用部位中的专用使用权○3，通过当事人约定（如规约、契约、租赁等方式）把使用期限内特殊的用益物权为特定人所独占性的使用。该专用使用权既可以随专有部分申请，也可以单独申请于本小区内的其他业主。[!--empirenews.page--]
　　对完善防空地下室相关法律配套制度的思考
　　建立登记制度。防空地下室属于用益物权的客体，必然会发生物权转移，为减少矛盾和纠纷，就必须建立起用益物权登记制度（比如：通过建立城市地下空间建设用地与防空地下室使用权登记制度，发放使用权益证书等）。《物权法》第十条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、机构和办法，由法律、行政法规规定。”可见，物权法回避了登记机构如何设置的具体问题，只明确了属地管辖原则，确定了由统一的登记机构来负责登记事务，结束目前由各部门分头登记的状况。同时，《物权法》第二百四十六条规定：“法律、行政法规对不动产统一登记的范围，登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定。”因此，建立防空地下室用益物权登记制度是有法可依的。
　　明确使用期限。《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立。”本条确立了空间建设用地使用权，使防空地下室的地下空间单独成为用益物权的权利客体有了法律依据。目前，开发商对防空地下室平时停车位一般采取在地上建筑物销售时与业主达成合意，并用一次性收益的方式把用益物权转移给业主，同时，也逃避了管理义务。现行法律由于没有明确使用期限，使日常使用管理产生纠纷。同时物权法第一百四十四条规定：“使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。”由于现行法律当中没有明确地下空间建设用地使用权期限，因此，地方法规可以出台配套政策予以明确。
　　确立收益用途。一方面用于解决防空地下室维护管理专项资金问题，包括日常的维护、保养，以及工程保修期满后的维修、更新和改造的资金。另一方面作为投资者的合理回报，其标准根据物权法第七十四条规定的由当事人双方约定（出售、附赠或出租等方式），需要明确的是，不管采取何种形式，维护管理专项资金必须落实并上缴专门管理机构专款专用。
　　推行维护制度。建立人防工程专用设备设施的维护管理制度，落实管理责职，明确权利义务，使受委托的物业服务企业或施工单位或人防主管部门组建的平战转换专业施工队伍定期与不定期地开展工程的维护和保养，对使用一定年限的设施设备及时进行维修、更新和改造，确保工程长期处于良好的使用状态。
　　履行监督职能。《人防法》第二十五条规定：“人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。”这是法律赋予人防主管部门的监管职能。只有理顺了法律关系，正确适用好法律条款，建立相关的配套制度，才能履行好监督职能，确保工程保持良好的使用状态，充分发挥人民防空工程的经济、社会和战备效益。
　　
　　注释：
　　○1○2屈茂辉：《物权法原理精要与实务指南》，人民法院出版社2008年版，第223页，第295页。
　　○3杨立新：《中华人民共和国物权法实施手册》，中国法制出版社2007年版，第143-144页。

《现行法律制度下防空地下室使用与管理问题探析》

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