控制性详细规划编制单元的综合容积率探讨

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　　摘要：容积率作为控制性详细规划中的一项重要指标，有效指导和规范着城市用地的开发强度，对于城市空间营造和公共利益的保障起到至关重要的作用，然而如何更好地利用这一指标，适应瞬息万变的市场，平衡控制的“弹性”和“刚性”，本文提出了用地单元综合容积率。
　　关键词：控制性详细规划；编制单元；综合容积率
　　
　　1背景分析
　　1.1国外容积率的发展
　　1957年芝加哥城市土地区划管理制度首次提出了容积率控制指标，拟以地块内建筑规模的控制替代建筑高度和体量控制，为建筑设计提供更大的灵活性。美、日等国，以及台湾地区称之为FloorAreaRatio(FAR)；英国及其殖民地国家则称之为PlotRatio，二者的涵义基本相同。而有关容积率的制定依据，世界各国不尽相同。美国采用区划法和公众听证等依法裁定的形式，而英国采用中央集权与自由裁量相结合的方式。
　　由于西方国家土地私有制及其规划体系的特点，城市规划中预定容积率更侧重于政府、开发商与公众之间的协商，结合“绩效区划”来限制土地开发对环境的负面影响。总的来说，在西方，容积率的确定主要有两种方法：一是按市场的供求情况，通过相关利益的各方谈判确定，然后将其法律化；二是借鉴以前或者类似城市的经验事先预定。而实际的管理和实施过程中，这些指标常常经过一定的法律程序被修改。
　　1.2国内容积率的引入
　　我国预定土地开发的“容积率”始于台湾、香港地区的规划界。自实行土地有偿使用开始，我国开始借鉴美国区划法的做法，将容积率作为规划编制与管理的技术指标，并在1994年实施的城市居住区规划设计规范中正式列入了“容积率”一词，标志着容积率一词在我国城市规划界确立了“合法”的地位。2006年4月1日颁布施行的《城市规划编制办法》对容积率进行了强调，第四十二条明确了容积率作为控制性详细规划（以下简称控规）的强制性内容，是重要的控制指标。而2007年10月28日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》从客观上要求在城市开发建设过程中，合理科学的确定城市各类用地的开发强度，这就深入明确了控规中容积率等各项指标对于实施城市经济社会发展目标的重要意义和严肃地位。
　　2综合容积率
　　2.1综合容积率概念及测算方法
　　当前，己经有许多学者从空间环境或定量的经济分析等探求理论上的合理容积率的确定方法。但由于不同的学者都从自身专业角度分析，导致此容积率非彼容积率的混乱。从查阅有关文献看，目前已有总平均容积率、综合容积率、分区容积率、项目容积率、规划容积率、管理容积率、政策容积率等多种提法。而本文所研究的控规编制单元综合容积率主要是针对用地单元而提，它指的是单元内总建筑总面积与单元总用地的比值。综合容积率目前的测算方法主要以定性分析为主，定量分析为辅，具体测算方法包括形体布局模拟推算法、经验归纳统计法、人口推算法等。
　　2.2综合容积率的影响因素
　　容积率的概念虽然简单，但影响因素却十分复杂，涉及到自然、经济、社会、环境和规划设计等诸多方面。为了保证整个研究过程的逻辑性和条理性，必须首先对这些影响因素进行分类归纳，确定研究的侧重点。本文将根据这些因素是否可以通过不同的规划设计手法来改变分为技术性因素和非技术性因素。
　　所谓技术性因素是指那些能为规划设计师利用来形成不同住区规划格局，从而实现不同住区容积率的影响因素。技术性因素主要包括建筑单体设计、建筑规划布局形式、建筑日照要求、用地条件、环境要求等方面。简而言之，技术性因素是可以为规划设计人员掌握和控制的，是人为的影响因素。
　　非技术因素则与技术性因素相反，是指那些不随着规划意愿改变而改变的，超出规划设计师控制和掌握范围的更为宏观的影响因素。非技术因素主要包括自然因素、经济因素、政治因素、环境因素和社会因素等方面。
　　2.3嘉兴市控规编制单元中综合容积率的提出
　　2.3.1现状容积率管理的困惑
　　嘉兴市目前容积率的制定主要是通过2004年出台的《嘉兴市城市规划管理技术规定》来控制，该规定的实施使得容积率的控制，在规划编制和审批当中更加严肃而有力，有效阻止了不合理的建设。同时，避免了之前相似地块因容积率不同而引发的矛盾，大大提高了规划管理的效率，体现了城市规划管理的公平和公正性。
　　但是另一方面，随着城市的发展，过于统一的分类使得城市多数地方的尺度雷同，缺少变化，城市中心不突出；对当前城市建设和市场变化中出现的新问题，较难应对；各个地块为保证自身的最大开发量造成公共空间的匮乏。此外，城市快速发展、城市问题复杂多变，控规制定的内容在实施中常被更改，特别是作为控规强制性内容的用地性质和开发强度。在这种情况下，规划原有的设计和意图无法体现，最终导致控制功能的削弱，控规变成了一个调整平台，什么都控制，而又什么也控制不了。
　　2.3.2综合容积率的提出
　　针对嘉兴市现状控规管理的困惑，本文以为如何寻求控规“刚性”与“弹性”的平衡，重要一点就是认为控规在强调“定性质、定功能、定总量”的同时，应该按照“因地制宜、分类控制、差别处理、注意实效”的原则，强调单元内区域平衡，不强求所有内容均要定位，而保留相当的弹性和灵活性，注重强制性和指导性的有效结合。因此，嘉兴市提出了单元综合容积率，明确中心城区107个单元的综合容积率，在单元容积率不变的前提下，根据控规图则，单元内某地块开发强度的提高或降低，势必引起单元内其它地块的降低或提高。原则上单元容积率的调整在开发主体内解决，地块容积率的调整在单元内平衡。
　　2.4嘉兴市综合容积率的制定
　　2.4.1现状容积率
　　我们利用嘉兴市规划管理局基础地理信息平台，对中心城区典型区域进行多点抽样调查，计算嘉兴市中心城区范围内部分建成区区域的毛容积率为0.33-1.36。同时，我们利用gooleearth软件下载国内外相关城市相似区域的卫星影像图片，进行抽样调查，结果表明，嘉兴中心城区的现状开发强度只有香港等世界级高强度开发城市的1/3，深圳、上海等沿海城市的1/2左右。[!--empirenews.page--]
　　2.4.2中心城区综合容积率
　　然而，嘉兴中心城区的容积率到底增长到多少才是合适呢？我们根据《嘉兴市城市总体规划》（2003）建设用地平衡表，结合现状和城市建设经验对各类用地赋予一定的容积率数值，初步估算嘉兴中心城区142.2平方公里（含水域13.8平方公里）的综合容积率为0.55，详见下表。

　　同时，还应结合嘉兴中心城区现状建筑改造的可能性，以及已经编制的规划的延续性等因素，预测中心城区平均容积率。综上所述，预测嘉兴中心城区未来平均毛容积率为0.6。
　　2.4.3中心城区单元开发强度分区
　　结合嘉兴中心城区未来平均毛容积率，我们选取部分重要区域的地块，根据相关规划对此类地块的建筑形态模拟和分析，研究中心城区控规单元的开发强度。我们以控制性详细规划编制单元为研究的基本单位，按照用地性质、在中心城区所处的地位、特定功能区域、行政区划等因素，将107个单元划分为10大类区域，分别为：中心商业区、次中心区域、生活片区中心、一般住宅区、工业仓储区、市场物流区、高教园区、行政中心区、历史街区、公园绿地。各类区域中选取代表性单元进行综合容积率估算，将嘉兴中心城区建立五级强度分区，控制用地开发强度，其中：
　　一级强度分区：综合容积率＜0.5，主要为绿地；
　　二级强度分区：综合容积率≤0.8，住宅容积率≤0.8，商业办公容积率≤1.0；
　　三级强度分区：综合容积率≤1.0，住宅容积率＜1.0，商业办公容积率＜1.5；
　　四级强度分区：综合容积率≤1.2，住宅容积率＜1.2，商业办公容积率＜2.0；
　　五级强度分区：综合容积率≤1.5，住宅容积率＜1.5，商业办公容积率＜2.0；
　　3综合容积率制定的意义
　　3.1增强调控的机动性
　　综合容积率概念的引入首先能使城市建设更能适应市场的实际需求，避免出现反复调整控规的情况，最大程度上兼顾规划的严肃性和可操作性。使用综合容积率后只需要在单元内控制各个单元的综合容积率，单元内个别地块由于种种原因确需调整地块容积率，则可在单元综合容积率不变的基础上，通过相应减少单元内其它地块的容积率来平衡，这样将一定程度上缓解目前单元内各地块之间容积率定的刚性过强的问题。
　　3.2有利于城市空间的营造
　　在综合容积率控制下，由于增强了地块之间的容积率弹性，允许在控规单元内局部市场价值大的地块提高其自身的建筑容量，一方面使得单元内的土地效益最大化，另一方面也改变了原有容积率制度下造成城市空间形态缺少变化的弊病，把用来平衡的低容积率地块营造大量的公共空间，使得土地的集约程度大大提高，城市形态疏密相间，为打造田园城市打下良好的基础。
　　3.3促进嘉兴市规划管理制度的改革
　　容积率的控制是规划管理技术规定中最有效的手段，综合容积率概念的引入，势必推动嘉兴市规划管理制度的革新，利用目前正在修编规划管理技术规定这一契机，用综合容积率这一科学的控制方法来补充完善之前的容积率控制方式，更有利于今后控制性详细规划的实施。
　　
　　参考文献：
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　　[2]夏南凯,田宝江.控制性详细规划[M],上海同济大学出版社,2005.
　　[3]李江云.对北京中心区控规指标调整程序的一些思考[J],城市规划,2003,(12).