经济金融危机下公共投资绩效评价研究

　　摘要：本文对经济金融危机下的公共投资根据其投资目标对绩效评价指标体系增添了事先评价指标，这些指标把典型的公共投资绩效评价指标体系同投资目标更加有效地联系了起来，这样也形成了自然的评价标准，这会更加客观地评价公共投资绩效。最后本文对经济金融危机下公共投资绩效评价的一个指标---消费者预期在经济金融危机中的作用进行了尝试性地测算。
　　关键词：金融危机；公共投资；绩效评价
　　一、前言
　　1、1研究背景
　　从2008年上半年开始的世界经济金融危机波及全球，中国也深受其害。我国政府为抵御国际经济环境对我国的不利影响，于2008年11月5日召开的国务院常务会议决定采取灵活审慎的宏观经济政策，以应对复杂多变的形势。并实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台更加有力的扩大国内需求措施，加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平，促进经济平稳较快增长。到2010年底具体实施促进经济增长的十项措施约需投资４万亿元。为加快建设进度，会议决定，2008年四季度先增加安排中央投资1000亿元，2009年灾后重建基金提前安排200亿元，带动地方和社会投资，总规模达到4000亿元。这样大规模的公共投资备受关注，对如此大规模的公共投资进行绩效评价也就显得尤为重要。
　　1、2研究意义
　　公共投资绩效评价是一种财政支出管理制度，它也是经济发展和社会进步的必然要求。公共投资绩效评价是我国财政支出的一个重要环节。特别是近几年我国公共投资项目增多，规模也不断变大，其中不乏关系到民计民生的公共投资项目，这些项目使得公共投资绩效评价越来越多地受到社会公众的关注。公众的参与加强了对公共投资
　　对公共投资进行绩效评价，我们可以：
　　（1）总结经验教训，为下一步和未来的投资提供实施建议；
　　（2）绩效评价有助于建立投资激励约束机制，对投资行为进行监督，提高公共投资效率；
　　（3）为我国的绩效预算改革探索道路；
　　（4）探索性的建设提高政府效率的制度。
　　二、文献综述
　　对于公共投资绩效评价，近几年我国学者主要做了三方面的研究：
　　 1、构建公共投资绩效评价指标体系；国内对公共投资绩效评价的研究主要集中于构建评价指标体系，其中比较有代表性的是：上海财经大学“公共支出评价”课题组（2005）将公共支出绩效评价指标分为二层：一是终极指标，包括效益类指标、效率类指标以及有效性指标。二是初始指标，包括投入类指标、过程类指标、产出类指标以及效果类指标。而财政部“我国推行财政支出绩效考评研究”课题组则将评价指标体系分为五层：一是，子系统层，即项目支出预算绩效评价体系，这是财政支出绩效评价的子系统；二是，要素层，按照绩效目标确定为逻辑标准、管理标准和成果标准；三是，状态层，体现每个子系统的状态结构；四是，变量层，用于描述状态层；五是，指标层，最基本的变量和定性指标。
　　这些指标体系有一个共同点就是依据公共投资活动过程来设计指标，这样比较容易进行指标的设计，但是这样的指标体系对公共投资目标的反映能力值得商榷。
　　2、对公共投资绩效评价制度的研究；徐志等（2006）从公共投资绩效评价的内涵和外延入手，在我国公共投资绩效评价的实施基础上对我国公共投资绩效评价制度的构建提出对策建议。不过多数学者在构建公共投资绩效评价指标体系之后都对我国的评价制度进行了研讨，给出有利于完善我国绩效评价制度的建议。
　　3、对特定行业、部门或政府机关公共投资绩效评价的实证分析；葛薇（2007）对财政农村义务教育支出进行绩效评价提出要建立以“结果”为导向的财政支出管理模式来提高财政资金的使用效率；而张旭（2008）则为财政支农支出建立了绩效评价指标体系，并将其用于某市支农支出绩效评价的实证分析上，以期促进有关部门加强支农支出管理，节约财政支农支出，提高支农资金的使用效率。
　　绩效评价的重点在于合理地设计评价指标体系和设定合理的评价标准，科学合理的指标体系才能得出有实用价值的统计评价结果。通过回顾文献，得知国内学者们多数把公共投资绩效评价的研究精力主要集中于投资项目的评价，而评价指标则主要依据投资项目活动过程展开。这样完全符合绩效评价指标设计的规范。但是这种设计方式设计的指标缺少可对照的标准，需要去再构建评价标准，这样做一定会增加评价的偏差，并不利于绩效管理和评价。并且其指标也不利于反映投资的目标，对投资活动的管理也只能是事后管理，存在滞后性。
　　本文从公共投资的投资目标出发来为现在的评价指标体系增添事先评价指标和项目管理指标，这样将利用目标管理的相关举措对投资活动进行事先管理，并且通过分解投资目标到各个投资活动环节来得到各个阶段的评价标准，这样得到的指标与依过程设计的指标体系相互配合将能更好的评价投资绩效。当然这种指标体系处处体现投资目标并将不断修正投资活动向目标靠近。
　　三、从公共投资目标出发设计的指标体系
　　3、1依据投资目标来设计评价指标体系的理论准备
　　依据投资目标来设计事前评价指标，蕴含着目标管理的思想。在确认了公共投资的目标后，依据实施公共投资活动的部门及其实施阶段逐级逐层地分解目标，制定各个部门、阶段的目标，这也是各部门、阶段的绩效评价标准。在公共投资活动结束后，对投资的实际情况进行考核，对比之前的目标（即评价标准）进行绩效评价。这样会更加客观的评价投资绩效，同时我们可以追踪和检查未达标的原因，以此来促进公共投资达到最初的设定目标。
　　以2008年我国在金融危机下进行的4万亿公共投资为例来解释这种指标体系的建立过程。本次公共投资的中央目标是：加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平，促进经济平稳较快增长。其中最重要、最显而易见的目标是：促进经济平稳较快增长。对该目标我们要分解到公共投资活动的各个环节中。
　　而在研究投资与投资目标的关系时，我们又不得不考虑的投资和经济增长相互作用的几个主要途径：[!--empirenews.page--]
　　(1)乘数作用
　　投资乘数是指投资增加所引起的国民收入的增加额是投资增加额的倍数。投资乘数作用主要是由于投资所引起的一系列无止境次级消费所产生的。经典的凯恩斯投资乘数计算公式为
　　k=ΔY/ΔG=1/(1-MPC)
　　其中：k表示投资乘数，ΔY表示由投资增加而增加的国民收入的增加额，
　　ΔG表示投资的增加额，MPC表示边际消费倾向
　　凯恩斯的投资乘数是用来说明投资对收入和消费产生的影响的，其核心的原理是:家庭消费和家庭收入通过一连串的循环相互作用，致使在平衡状态下产生一个大于初始总需求增量的国民收入增量。凯恩斯的乘数分析方法主要关心的是均衡状态，在一定的边际消费倾向下，把国民经济当作一个部门，进行的是总量分析，这对实际情况的描述过于简单。凯恩斯的乘数理论还要求经济中存在没有充分就业的资源，这样才能保证连锁反映过程中各轮次的链条不至于中断，从而引起国民收入的成倍扩张。
　　(2)消费者心理预期作用
　　消费者预期，是指消费者根据自己掌握的所有信息，对未来变化及自身利益得失进行估计和判断，并受此制约参与经济活动的心理与行为现象。预期作为消费者制定和实施消费决策的先决条件，对消费者信心、消费者的边际消费倾向、消费者对待改革的支持程度以及公众或群体消费心理都有直接影响。从现代经济理论分析及现有的实证分析来看，心理预期都是直接影响消费支出的重要因素之一。
　　2008年11月当中央的经济刺激计划发布后，中国股市就结束了从2007年下半年开始的漫漫熊市，开始震荡上涨。这充分的说明了人们看到公共投资计划后预期到未来的中国经济一定会出现好转的，因此投资者的投资信心得到恢复，股市出现上涨，这也是消费者心理预期作用的一个证明。
　　 (3)就业
　　投资能够带来一定时期特定行业的就业人员增加，一般来说投资规模越大，增加的就业机会越大。就业的增加一方面可以直接使得劳动者创造更多的增加值，即增加了GDP；另一方面，就业人员的收入增加导致社会消费增多，这也会促进经济的进一步增长。
　　(4)通货
　　投资的增加可能会引起通货膨胀，这主要有二个途径：1、投资增加导致资金需求过旺，银行相应的贷款增加。这会进一步导致货币超经济需要而发行，从而引起或加剧通货膨胀。2、投资增加势必使得新开工项目增加，对投资品的需求急剧增加，从而引起投资品价格上扬，这经过市场传递使得消费品成本增加，全社会物价水平上涨，造成通货膨胀。现代的经济研究认为适当的通货膨胀有利于经济发展，但是恶性通货膨胀就会对经济造成不良后果。所以在进行投资是必须要考虑到经济的承受力，不能太过激烈的增加投资。
　　 (5)产业结构
　　公共投资结构影响和制约着产业结构。当政府公共投资倾斜于某个产业时，必然会加速该行业的技术开发和产业链发展。但是国民经济中各产业、各部门之间存在着密切的经济技术联系，他们相互制约，相互促进，因此在进行公共投资是必须要考虑投资要有合理的数量比例关系。产业结构的合理性则直接影响到经济发展及经济增长的速度。所以我们在评价公共投资时也要考虑到产业发展的需要。
　　 (6)可持续发展（资源、环境、生态）
　　对于可持续发展，我们国家的4万亿公共投资已经明确规定防止公共投资资金流向“二高一热”项目和领域。由于该部分已经得到国内外学者的充分论述，在此不再累述。
　　3、2依据投资目标设计的评价指标体系
　　下面我们结合目标管理的原理，我们从公共投资目标---促进经济平稳较快增长分解到投资的活动环节中，当然要考虑上文提到的投资影响经济增长的途径，以此来建立公共投资绩效评价指标体系。
　　
　　公共投资绩效评价指标体系的优化
　　一般的公共投资绩效评价指标体系主要是包括事后评价指标，本文在这里所建立的指标体系则是在事后评价指标体系的基础上增添事先评价指标及目标管理的指标，他们直接与经济增长的相关方面联系起来，这样也就把事后评价指标与投资目标直接联系了起来。其中具体的指标我们可以考虑有以下几方面：
　　1、投资决策阶段：此阶段我们要考虑产业结构、乘数作用及投资成果的环境和生态等方面来设计投资决策阶段的事后绩效评价指标。在此备选的指标有：（1）产业结构方面：包括第一、二、三产业比重，对产业结构的调整性等。（2）发展潜能方面：包括固定资产增长率、科研经费比率及增长率、科研进步贡献率等。（3）投资效益方面：投资拉动的经济增长量、投资资金的使用效率、投资的乘数作用等。（4）环境生态方面：包括原材料的年需求量、污水处理率、生活垃圾地无害化处理率、绿化平均覆盖率、环保产业占GDP比率、环境与生态建设投资比率、环境保护合格率、环境影响报告制度执行率、排污费征收率等。
　　2、投资投入阶段：此阶段我们要考虑通货压力和就业量等方面来设计投资投入阶段的事后绩效评价指标。在此备选的指标有：（1）投资资金方面：投资资金来源比例构成、投资资金对货币的需求量、投资资金使用周期及归还期限、资金的构成、资金的使用效率等。（2）就业方面：各个阶段创造就业岗位数、就业者的平均工资、就业者的年龄构成、就业者的学历构成等。
　　3、投资产出阶段：此阶段我们要考虑产出的状况及其满足社会及设计要求的能力、同时要综合考核实际投资在各个阶段的成效。在此备选的指标有：（1）产出的状况：年生产能力、原材料的利用率、产能的利用率等。（2）产出的功能性：产出的使用率、产出的更新率、产出的有效性等。
　　这样构建的指标体系考虑的更加周全，能很好地把投资目标加入到评价体系中，使得评价拥有更加客观的标准。同时它能很好的反映投资各个环节上的活动影响经济增长的哪些方面，这也更加直接地衡量了投资达到投资目的的效果。这个指标体系可以更加全面、客观地评价公共投资绩效。
　　四、在经济金融危机下公共投资绩效评价一些特殊思路的再解释
　　4、1从目标出发设计指标体系的再思考
　　由于一般情况下公共投资在实施之初已经有非常明确的目标，所以自然会引起人们关注公共投资实施效果是否达到其目标的好奇。这也是本文思考建立指标体系的起点，当然对公共投资来说它有这个优势，因为公共投资是财政政策的一种手段，目标都很明确。[!--empirenews.page--]
　　在公共投资项目绩效评价的实证分析时，多数学者采用项目可行性报告中的数据，也多采用效益--成本法进行分析，这样进行的评价的结果是不言而喻的。并且这样的学术成果不能很好的被社会公众所理解，相比之下公众更希望能知道公共投资能给他们带来多少收入，或者对国家能带来哪些好处？而从目标出发而设计的指标体系直接把这些指标计算出来，从这种意义上讲这样的指标体系可以更加贴近生活实际需要。
　　4、2消费者预期作用的测算思路
　　消费者预期作用主要表现在：1、直接影响消费支出；2、可以放大经济政策的效应；3、影响公共政策的实施效果。这些表现都是经济学中的原理，在此我们就不再详细讨论。接下来介绍在经济金融危机下消费者对公共投资预期作用的测算思路。
　　本文测算消费者预期作用使用的数据区间是2008年第四季度季度数据，数据来源于国家统计局官方网站上的季度数据库。测算基本思路是：2008年第四季度的实际GDP可以分解成三部分（1）没有1000亿额外投资时的GDP；（2）1000亿额外投资通过乘数作用带来的GDP增长额；（3）预期作用产生的GDP增量。
　　对于第一部分的GDP计算，我们可以利用2008年前三季度的国民收入平均增长率来折算出；第二部分的GDP增长额，则利用历年的投资乘数来测算。我们也可以根据尹俊峰等（2001）利用投入产出模型推导出了凯恩斯意义下的投资乘数公式来测算，这样可能会更加精确。最终的预期作用产生的GDP增量则是2008年第四季度的实际GDP与前两部分之和的差值。
　　根据国家统计局公布的季度数据我们得到2008年第四季度的实际GDP为92645亿元。同时发现2008年整体经济是下滑趋势，利用数据测算出2008年第四季度没有1000亿额外投资时的GDP为90875.3471亿元。通过查阅文献并根据2008年的宏观经济形势，决定保守地采用公共投资乘数为1.51，这样1000亿的投资将创造1510亿的GDP增长量。用这种测算方法知道：预期作用产生的GDP增量为259.6529亿元，占第四季度GDP总量的0.28%。这也从一个侧面说明了消费预期的重要作用。
　　此处的测算很粗略，在此仅作为思路说明的一种方式，在以后的研究中会进一步地深入发掘。
　　五、结论与启示
　　本文对经典的公共投资项目绩效评价指标体系进行了优化，对其增添了一部分与投资目标有直接联系的指标。这样就使得公共投资绩效评价可以更加客观有效地进行，但本文只是指标体系进行了逻辑上的思考，要进一步将这种思路付诸实施。下一步将结合实际的投资项目，从目标出发构建详细的完整的指标体系，进行实际的绩效评价。
　　预期作用测算部分是思路的一种说明，没有能严格的进行相关数据与方法的论证，但是这也不失是研究的一个新起点。
　　参考文献
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