兰州市城管执法存在的问题及对策

　　关键词：城管执法，问题，对策
　　摘要：城管执法处于城市治理的末端，直接面对的是繁杂的社会矛盾，承担的是政府执法职能中最艰难的部分，也是社会矛盾的综合聚焦点。兰州市自2005年9月开展相对集中行政处罚权的工作以来，城市管理综合执法（以下简称城管执法）工作已经成为兰州市加强城市管理过程中的关键一环。
　　近期，兰州市提出了开发建设兰北新区，实施“五要地”的城市发展战略目标，这不仅意味着兰州城市发展空间的拓展，更意味着对兰州的城市管理提出了更高的要求和目标。因此，积极探索兰州市城管执法存在的问题及其解决路径，具有非常重要的现实意义。
　　一、兰州城管执法的重要性
　　城管是城市政府的重要职能，城管执法在城市工作中的重要地位作用，体现在以下几个方面：
　　（一）城管执法在兰州城市工作中的重要性是由兰州在经济和社会发展中的中心地位所决定的
　　城市化是人类文明的必然趋势，在我国已进入城市化推动经济增长的新阶段，兰州市作为甘肃省的省会城市，在区域发展中起着中心作用，在现代化建设中起着主导作用，在整个经济社会发展中起着骨干作用，在两个文明建设中起着示范和引导作用。做好城管执法工作，意义深远，影响重大。
　　（二）市场经济的不断发展对兰州城管执法提出的新要求决定了城管执法在城市工作中的重要地位作用
　　随着社会主义市场经济体制的不断完善，政府将不再干预企业的具体经济活动，企业将成为经济活动的主体。从当前的情况看，兰州市政府的职能过于宽泛，管了许多不该管也管不好的事，而城市自身的规划、建设和管理却没有做好，反过来又对经济和社会发展产生制约。所以，逐步加强对兰州的规划、建设和管理，提供高效的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务服务为主要内容的职能，将成为兰州市政府的主要工作。
　　（三）城市自身发展的要求决定了城市管理的重要性
　　我们生活的城市里，每天都要发生大量的经济活动、社会活动和居民的生活、学习、休息和娱乐活动，为保障这些活动正常有序进行，保证城市正常运转和健康发展，就必须高度重视并加强城市管理工作。古人说，开门七件事，柴米油盐酱醋茶。现在我们每天起来，水、电、气、电话、公交以及垃圾清运等，哪个环节出了问题我们都会很不方便。我们通常说，城市“三分建、七分管”，说的就是这个道理。
　　（四）人民群众的愿望和要求决定了城管执法的重要性
　　随着人民物质生活水平的不断提高，对精神文明的要求也在不断增强。城市环境是否整洁优美，城市公共设施、公共事业是否给人们的衣食住行娱提供方便舒适的服务，这不仅体现了人民群众的迫切愿望和要求，也关系到党和政府在人民群众中的形象。因此，城管执法既关系城市的物质文明建设，又涉及精神文明建设，是加强两个文明建设最充分、最有效的结合点，在满足人们日益增长的物质和文化要求中担负着越来越重要的职责。
　　二、兰州市城管执法存在问题
　　兰州市属于省会城市，近些年来，经济社会发展相对较快，所以，城市流动人口增加较快，相应地增加了城管执法的难度。目前城管执法尚未形成长效的管理机制。同时，由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，造成的直接后果就是城管执法机关与被管理者的关系紧张，大大损害了群众的利益和政府的形象。具体来说，兰州市城管执法存在以下几方面的问题。
　　（一）执法依据不清，导致城管执法机制不顺
　　近年来，兰州市城管执法法制建设不断加强，但尚未形成完整的体系。兰州市城管执法的依据是2005年12月1日兰州市人民政府第23次常务会议审议通过的《兰州市城市管理综合执法暂行规定》，从某种程度上来说，该依据缺乏科学性和权威性，得不到社会的普遍认同。如在城市主要道路沿街建筑立面管理上，对沿街建筑产权单位没有限定性自行维护修缮责任义务规定，更没有相关处罚条款。对新出现的问题，使执法人员“无法可依”，致使很多问题的解决需要通过市政府发布政府公告等形式解决，造成了一定的工作隐患。再加上有些规定只注重政府的认识，不反映老百姓、低收入人群的需要；只考虑城里人的需求，不考虑外来人员的需求；只注重整体形象，不顾具体情况的情况比比皆是。比如群众需要买菜方便，但你却不准菜摊就近出现，非要让老百姓去很远的指定市场，非要让菜农去交费入场；再比如老百姓喜欢路边小吃的便宜实惠和自在的氛围，你非要取缔，赶大家去下馆子。可见，这样的管理法规一出现就引起诸多矛盾并非偶然，而城管作为具体执行者，自然是矛盾的焦点，这也是老百姓普遍反感城管的主要原因。
　　（二）城管执法部门与业务主管部门协调不力，配合不到位
　　城管执法的一项重要内容就是将制订政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开，改变政府部门既管审批又管监督的体制。其主要目的是规范行政行为和权力运作方式，解决“裁判员与裁判委员会分开”问题。由于政府职能转变不到位，配套制度没有及时跟进，在实践中造成城管执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。一是工作衔接不到位。业务主管部门没有了监督检查权，加之与城管执法部门信息共享渠道不畅，所做的一些行政许可事项往往与实际情况脱节。如一些行政部门不切实际地颁发大量书报亭、彩票亭等许可证，影响了市容市貌，给城管执法带来难度。同时，城管执法部门缺少了业务主管部门支持，对一些技术性、业务性较强工作往往力不从心。比如城市规划方面对“严重影响城市规划的建筑物”的认定，城市客运方面“非法营运”的认定等等。另外，城市规划区内由城管执法机构负责执法工作，区外由原业务主管部门负责执法工作，造成相同违法事项不同处理结果的情况出现，形成新的执法不公。二是多头审批与综合执法有矛盾。城市管理本是一个有机整体，规划、建筑、市容、环保等方面的审批事项亦应有机协调。执法综合后，审批没有相应综合，管理工作效率没有从根本上提高。三是城管执法部门的业务指导关系不顺。城管执法机构直接隶属于政府，与业务主管部门是平级关系。城市管理大部分法律、法规、规章都是由业务主管部门拟定的，行业主管部门在执法上更有经验，这种经验从体制上无法对城管执法部门产生作用。四是检验、检测机构与城管执法机构配合不顺。检验、检测机构目前大多仍隶属于各业务主管部门，由于体制上原因与城管执法部门业务衔接不顺。五是城管执法缺乏有效监督。从理论上讲，城管执法机构的监督体系应该是比较健全的，政府监督，舆论监督、社会监督、政党监督等。但由于城管执法监督没有业务上级，整个监督效能大大打了折扣。城管执法机构没有条条上的监督机构，不利于执法行为的规范。[!--empirenews.page--]
　　（三）城管队伍素质不高，执法水平偏低
　　城管执法涉及的专业领域多，涉及的法律、法规200多项，对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者不仅要熟悉各专业领域的法律、规章，具有完备的法律知识和法律意识，而且要清楚每项执法程序，甚至要掌握专门的检查技术，同时还要求执法者要有丰富的社会经验以及系统的知识结构。而兰州市城管部门并不像其它政府部门一样在人员的录用上有着严格的制度和规范，而是将以前市容监察部门、市政工程管理处和其他执法部门的人员不加淘汰、筛选地统统纳入到执法队伍之中，这些人员70%是工人，70%左右文化程度为初小以下，而且大都年龄偏大，被外界戏称为“工人纠察队”。他们习惯于打“集团战役”和“人海战术”，对城管执法要求的“阵地战”和“单兵战术”很不适应。从目前情况看，这些人员的综合素质显然不能适应工作需要，由于缺乏法律知识，法制观念不够强，在执法过程中，难以熟练应用相关程序，甚至执法方式简单粗暴，那么，暴力执法现象自然就有其存在的合理性。中国古代思想家孟子在强调道德教化时提出“徒善不足以为政，徒法不足以自行”的重要观点。即即使制定很好的法律，也需要合适的正确地去执行和适用。如果法律的实施者不具备相应的专业知识和思想道德水平，那么，法律的有效实施是很难想象的。兰州市目前的城管队伍的这种状况，想不出现乱罚款、乱收费、野蛮打砸的执法乱象都难。这样的城管队伍就算把街面给清了，也会留下无穷的矛盾和对立。
　　（四）市民文明素质差，法制意识不强，执法环境教差
　　城市化和城市现代化要求市民必须具备好的社会公德意识、卫生意识、环境意识，由于我市城区人口密度较高，少数城市居民文明意识、城市意识差，法制不强，存在乱停乱放车辆、践踏草坪、侵占绿地、乱丢垃圾、闹红灯、横穿马路等不文明行为。同时也有极少数人为了个人私利，乱贴乱画野广告、恶意破坏市政公用设施。特别是近年来，随着我市城市化进程加快，城市面积不断扩大，由于社会人口流动加快，城市人口动态性强，构成日益复杂，很多进城村民、部分市民在生活习惯、文明意识方面没有及时向文明城市转变，加上管理缺位，造成一些小区、背街小巷内脏乱差现象严重、社会治安较差，人民生活受到很大影响。同时，部分人群多以个人经济利益为追逐的根本出发点。当加强城市管理与个人的私利出现矛盾时，城市文明往往便被抛在一边，各种旧有观念和不良习惯也就自觉不自觉地带进了城市空间，由于受到经费、体制等因素的影响，城市文明的宣传教育机制难以形成。因此，城市管理“以人为本”的方向虽然明确，但真正实施起来往往举步维艰。其所以难，就在于它始终贯穿着管理与被管理的矛盾，简言之，即是个人、局部利益与整体、长远利益之间的矛盾，城市的规划、建设和管理，无疑从全局的长远利益发展，这必然与个人的局部利益，无视整体的长远利益，甚至为了前者而不惜损害后者相矛盾。建设的违规违章，管理中的脏乱差问题，都能从此找到根源，有城市存在，就必然有管理，管理与被管理的就一定存在矛盾，就必须处理好这对矛盾，行使有效的管理，基本前提是以全局的长远的利益规划个人的局部的利益。同时，在执法过程中，执法人员经常遇到当事人暴力抗法、谩骂污辱，由于城管不具备强制执法的权力，城管执法经常难以到位，处罚难以落实，队员被打的情况时有发生。同时，由于工作性质的原因，城管在近几次的行风评议中均位次较低，城管执法工作面临着来自经济、政治和社会的多重压力，执法环境不够优化，少数人员执法的积极性和主动性不高。
　　三、加强兰州城管执法的对策
　　针对兰州市城管执法存在的以上问题，笔者认为应通过以下几个方面的对策来解决。
　　（一）尽快制定和完善城管执法法律法规，明确城管执法依据
　　呼吁国家尽可能的尽快修订《城市管理综合执法法》，以法律的形式确立城管执法的依据。在此基础上，进一步完善兰州现有的城管执法法规，明确城管执法的内容，范围，标准，城管与其他执法部门的职责分工，执法主体，执法程序、处罚条款等，使城管执法职能、责任明确，内容，范围，标准清晰，切实做到兰州城管执法有法可依。
　　（二）正确处理综合执法机构与行政主管部门关系
　　积极推进政府职能转变，深化行政审批制度改革，转变政府管理社会事务的方式，规范明确业务主管部门与综合执法机构的职责权限，建立城管执法多项职权的沟通协作机制。由于城管执法的效率性要求较高，必须允许其在必要时享有一定范围的强制权、检查权、发布信息权和指导权。首先，必须强调的是，这里所说的强制权，只是作为处罚权的伴生，它并不是指城管本身享有法律直接授予的强制权，而只是作为处罚的一种保证手段。城管机关在行使行政处罚权的时候可以暂时行使行政强制权，但是行使的时间、场合和种类都应有严格限制。第二，城管机关应享有行政检查权，行政机关有权对行政相对人的行为进行检查，保障执法工作能顺利进行。第三，城管机关应享有发布预警信息的权力。这是由城管机关所处的特殊地位决定的，城管机关处于城市管理工作的第一线，工作覆盖面广，能够在第一时间发现问题并及时将问题回馈到其他行政管理机关，以便各管理机关能够及时解决问题。第四，城管机关还应享有行政指导权。城管机关实施行政指导行为虽不具有强制力，但作为行政处罚的先行性行为，可以缓和公民的面对城管执法的对立情绪，保障执法工作的顺利进行，也是服务行政理念的客观要求。
　　（三）加强队伍建设，改善执法队伍素质
　　城管执法队员是城市的管理者，体现着城市文明形象，城管执法队伍是落实城管执法理念和保障执法工作取得良好社会效果的关键，其素质直接影响市民文明素养的提高和城市形象的塑造，今后应该着重从以下几个方面加强队伍建设。第一，抬高进人门槛，将城管执法人员一律纳入公务员管理。坚持宁缺勿滥原则，逐步补充符合条件的工作人员。第二，扩大执法人员录入渠道，提高城管执法人员综合素质。第三，建立符合现代城执法需要的科学的培训、考核、奖惩、薪酬等项制度，全面提升城管执法人员的政治、业务素质；第四，加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导执法人员牢固树立责任意识，奉献意识，法制意识，服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新情况，适应多方面的工作要求，真正做到依法行政，文明执法。第五，加强执法人员培训机制。根据城管执法的范围和特点有针对性地对执法人员进行培训。培训的内容应尽量宽泛，除传统执法意识、法律知识等培训内容外，还需增加各相关领域专业知识的培训。[!--empirenews.page--]
　　（四）以宣传教育为入口，提高全民文明素质，改善执法环境
　　通常认为，城管执法的对象是人、财、物、生态四大要素和信息、时间及城市文化和管理创新等要素，但笔者认为，还应增加民众素质要素，因为民众素质也是城管执法中的一个基本要素，这是“四大”要素中“人”的要素的延伸。目前，我市城管执法现代化控制方法、手段已经很多，但随着城市外延的扩展，愈来愈复杂的城市管理问题会暴露越多，这除了城市化进程加快、外来人口的增加外，其中最大的一个原因还是民众素质。提高民众的文明素质，政府要发挥主导作用，要动用广播、电视、网络、报纸等各类宣传媒介，开展广泛深入的宣传教育活动。宣传教育不仅要面向幼儿园、小学、中学、大学等院校，还要面向全体市民，使每个市民从小就逐渐养成良好的文明素质。要关注工地、城郊结合部和城中村等外来民工工作和生活的场所，加强外来民工的规范培训和教育，使每个外来民工从进城之日起就感受这座城市的文明氛围，使他们认识到工作、生活在这座城市，意味着已成为城市的一员，不随地吐痰、不乱穿马路、不乱扔垃圾等是生活在城市最起码的要求，维护城市的整洁是城市一员应尽的义务。只有这样才能提高民众素质，让民众自觉参与到城市管理当中。

《兰州市城管执法存在的问题及对策》

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