搞好天津市“城中村”改造，实现城市土地配置全面优化

　　据有关部门调查，天津的“城中村”主要分布在铁路沿线、商业繁华地区和城乡结合部。其基本特征有四个：一是村落处于城乡结合部地区，已经完全没有农用地或只有少量农用地；二是居民住宅大多为平房，低矮破旧，流动人口聚集，人口密度大，公共秩序混乱，存在安全隐患；三是基层管理组织不健全或根本没有，管理混乱，没有有效的人口管理体制；四是市政基础薄弱，市政设施破损、陈旧，违法建设多，环境脏、乱、差。按照“城中村”的区位特征，可以将其分为两种类型：一种是“老旧城区型”，另一种是“城乡结合部型”。
　　一、城中村土地规划利用面临的问题
　　一是规划滞后，建设用地粗放。城中村土地利用空间结构不合理，表现在城市建设用地与农村建设用地的无序混杂。究其原因，首先是城中村的居民点的改造未及时纳入城市改造规划中，城乡用地犬牙交错，生产和居住用地相互渗透，企业用地类型分散，难以形成集聚规模。由于开发成本高，补偿安置难度大，开发商也不愿对原有居民点进行改造；其次，地方政府以前对村镇规划或土地利用规划重视不够，没有及时编制规划对乡镇企业、个体经济用地进行集中管理。同时，外来人口不断增多，成为引起城乡结合部土地问题和社会问题的重要因素之一；再次，土地利用规划与城市规划衔接问题也给管理造成许多困难，使城中村成为村镇规划和市区土地利用规划之间的真空地带；最后，土地利用空间不合理，表现为村镇住宅坐落零散、乡镇企业布局分散、建筑容积率低，多占并浪费了农田，又加大了对居民点和农用地的干扰破坏作用。
　　二是征用土地遗留问题多，土地管理难度较大。一方面，由于集体土地产权不完整，经营风险大，大量农村个人经营性用地以国家征用方式征为国有，个人取得国有土地使用权，以期获得完整的土地产权，导致国有与集体所有土地“插花”问题严重。另一方面，各种形式的土地征用客观上导致建设用地大量侵占农业用地，无地农民迅速增加，集体土地不断减少，对无地农民进行妥善安置的难度较大。
　　三是征地难问题严重制约城中村的发展。征地难主要表现在以下三个方面：首先，大量本集体外的集体经济组织或其企业通过各种方式取得集体建设用地使用权，对国有土地市场造成很大冲击，这也使正常的征地按耕地产值补贴难以开展；其次，征地审批权的高度集中有利于保护耕地和控制城市规模的盲目扩大，但在实际操作中，地方政府和土地管理部门普遍存在程序繁琐、审批时间过长，难与市场经济步伐相协调，征地难也成为困扰基层政府和土地管理部门的一道难题；最后，新法规定的土地征用补偿标准，仍不足以补偿农民生产生活上的损失，集体土地出让使农民趋于选择土地出租以获得更高的收益，并随市场的变动对租金水平不断进行调整。
　　四是土地闲置荒芜与土地污染。城中村存在着非农用地长期征而不用、闲置撂荒的现象。由于非农产业经济效益较高，农民务农积极性下降，弃农撂荒现象普遍。城乡结合部还承载着城市工业三废和生活垃圾，作为城市垃圾的主要堆放场地，其负面影响越来越明显。垃圾堆场不仅占用宝贵的土地资源，而且造成了周围生态环境的恶化。
　　五是集体土地流转管理相对混乱。集体土地流转相当普遍，交易行为主体既有集体、又有基层政府，还有使用土地的企业或个人；作为交易对象的土地，既有依法办理土地使用手续的集体非农业建设用地，也有农民宅基地，还有集体农用地直接申请、出租后擅自改变为非农业建设用地的；土地流转形式以土地申请、出租为主，既有公开申请，也有隐形交易。一方面，集体土地市场的存在对国有土地市场、国家建设征用土地和耕地造成了极大的冲击；另一方面，集体非农建设用地的流转促进了土地资源的优化配置，有利于盘活存量土地，促进乡镇企业改制和使失地农民得到基本的生活保障，利弊并存。
　　六是土地收益严重损失。造成土地收益流失的直接原因，一方面是土地非法交易。土地非法交易形式众多，有的擅自出租、申请土地；有的以地换房或联建商品房出售；有的以乡、村的名义擅自征用土地，然后以宅基地的名义出售给城乡个体户建房；有的违章占地建房，通过出租房屋变相出租土地。另一方面是低地价政策。一些部门千方百计以廉价土地去吸引外资来本地办企业，土地低价恶性竞争，导致土地收益严重损失。
　　二、城中村土地资源利用的对策建议
　　一是加强规划管理，以规划指导建设。城中村土地利用规划是土地集约利用的前提，是从宏观上对城中村有效地加以控制和改造的计划和安排。进一步完善、修订各部门规划，使各项规划成为一个有机的整体，充分发挥规划对城乡土地利用的引导作用和对城市规模的控制作用，应重点做好以下几方面工作：首先，在经济实力较强地区可以考虑先将村镇规划纳入到城市规划体系中，使之与土地利用规划相衔接，通过制定严格的土地利用规范等，强化土地利用总体规划和村镇规划的实施管理；其次，界定城中村的区域范围，增编土地利用总体规划，对规划区域内的土地进行用途分区管制；再次，发挥村镇规划在农村居民点用地的作用，坚持先规划、后建设的原则，加强农村宅基地的规划管理，严格用地审批；最后，重视土地利用规划与城镇规划相协调，明确土地利用规划与城市规划法律地位的对等性，将土地利用计划与建设项目相结合，增加基础设施投资，鼓励合理利用存量土地。
　　二是调整产业结构布局，促使非农产业向园区集中。乡镇企业是城中村的重要经济支柱，是城市化进程中的必然产物。针对当前乡镇企业发展过快、乡镇企业用地布局多而分散的现象，必须加强规划管理、合理的确定其用地数量和用地布局，通过发展产业园区改变集体建设用地布局分散的现状，发挥土地的规模效益。将乡镇企业和个体私营企业等各项建设项目向开发区和工业园区集中，提高土地的集约化利用程度，同时大力发展第三产业，使城中村与城市化进程逐步接轨。
　　三是改革土地征用办法，解决征地中存在的矛盾。针对土地征用中存在的问题，应在国家法律法规的规范下，明确土地征用办法，以适应市场经济的要求。首先，应尽快制定相关政策，适当简化征用手续，解决征地过程中社会成本高的问题；其次，可以考虑在合适的时机，通过发行土地债券，解决农民征地补偿与国家建设用地征地成本高的矛盾，也使农民可以获得较长时间的土地收益；再次，适应市场经济的发展，尽快丰富和完善征地制度，在适当范围内允许实行土地征购，并切实保护好耕地；最后，对于征购，需要进行土地价格评估，并以此为依据与农民进行协商，对农民进行补偿，抑制利用集体土地炒买炒卖的行为。[!--empirenews.page--]
　　四是完善相关土地法规，培育健康的集体建设用地市场。随着土地使用制度改革的不断深入，城乡土地市场一体化是社会经济发展的必然。在土地立法和土地管理政策制定中，要顺应市场经济发展的需要，充分发挥价格在经济发展和资源配置中的作用，支持集体土地合理流转，确立其合法地位，从而对集体非农建设用地市场的管理进行正确的疏导和规范。
　　五是制定政策，解决无地农民的实际问题。可以考虑征地过程中被征地农民居住的村庄建设用地一并转为国有，同时通过招商引资或由政府和集体共同出资等多种办法，依据城市规划和村镇规划，发挥当地资源优势，通过发展优势产业和兴办各类企业的方式，妥善解决农民失地后的生存和发展。对无地户土地、户口等的管理也同时纳入城市土地管理和户籍管理的范围。此外，还需做好相关部门的配套工作，如户籍问题、农业税减免以及社会保障等的相关问题。

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