水业资产溢价出让不利于水业发展

　　摘要：近几年全国水业陆续进行体制改革，资产出让。本文就水业资产溢价出让、水业资产价值、公众利益、政府监管、资产交易、溢价风险及保障公众利益方面提出了一点看法和认识，以使水业在改革中能不断发展。
　　关键词：水业资产出让，价值，公众利益，政府监管，溢价风险
　　作为城市公用事业重要组成的城市水业，已面临着产权改革任务。2002年以来，建设部、国家发展改革委等有关部门全面出台了一系列推进水业市场化的政策。承继2003年水业市场化元年之后，城市水业又迎来产权多元化的改革浪潮。传统水业企业的股权申请、水厂的整体申请等有关产权改革的项目层出不穷。
　　但是，如何科学合理处置水业资产，如何科学合理处置水业企业的产权，是一个需要认真研究和慎重决策的问题。
　　一、水业资产的溢价出让
　　国有资产溢价出售是中国市场化改革中惯用的战略之一。当中国城市水业遭遇市场化的改革浪潮之时，资产溢价自然被列为推行改革的战略之一。
　　2002年上海浦东自来水公司50%股权，7亿资产，溢价到20亿申请给法国威立雅；2003年通用首创和威立雅联合出资4亿美元，溢价5.5%获得深水集团45%股权，期限为50年。2004年净资产总额2.6亿的合肥王小郢污水处理厂，溢价至4.8亿以TOT方式申请柏林水务。其它城市的水务企业股权申请大有溢价跟风之势。
　　众所周知，几十年来，城市水业作为政府公益型投资的一部分，长期以国有投资为主体，投资效率低下，建设大量浪费，设备维护保养不良，水业资产总量大，但实际的有效资产并不大。但是如此低效水业资产怎么忽然变得如此抢手？
　　目前，水业资产溢价在一些城市进行市场化操作中成为成功与否的一项重要标志。有人称赞水业资产的溢价实现了政府和企业的“双赢”，以上几个项目的操作得到许多地方政府的效仿。但是这种溢价的“双赢”之后，交易中谁是输家呢？
　　二、如何看待水业资产价值
　　2004年以来，针对许多国有资产申请过程中的暗箱操作，以及国有资产被侵吞的问题，学术界就开始了广泛而深刻的争论。国家陆续完善了防治国有资产流失的政策，社会舆论的导向也都在向国有资产保值增值上引导。
　　可以说，正是这样的政策环境进一步加剧了水业资产溢价的导向。笔者完全赞同对国有资产处置的公开而严格的管理，但是必须强调也必须注意到，水业资产的特性与竞争性产业的资产价值有很大的不同，竞争性行业的资产处置策略不能完全适用于水业的改革。
　　对竞争性行业而言，其国有资产申请后，政府对其只有财税和金融等宏观调控，不在对其进行直接的市场干预。在竞争领域，即便保留一定的国有股份，也是由资产部门通过出资人的权利进行管理。竞争性产业的资产申请后，资产完全进入市场，其产品参与市场竞争，因此，资产申请的价值基础是其净值。采取的形式，包括招标、拍卖等，在市场机制下，价越高对国有资产保值更有利，溢价无可非议。
　　城市水业则不同，水是生活必需品，其经营形式是垄断经营，政府对水业的管理除了财税和金融等宏观调控外，还有市场准入监管、服务和水质监管等到直接干预市场的监管行为，而且这种监管关系长期存在，政府与企业之间是一种永远的监管与被监管的关系。因此政府与企业之间，即便是资产完全出让后仍有密切的协同关系。
　　更为重要的是政府对水价、水质的管制，所代表的是公众利益。这些监管使水业资产的价值不仅取决于资产现值，更取决于资产的经营收益。而受益的多少与政府监管是否到位直接相关。
　　三、谁来代表公众利益
　　资产申请的主导大都是政府国资部门，对资产部门而言，保值增值是资产申请的首要环节，这本无可厚非。
　　但是水业垄断经营的特征，造成不是市场竞争确定的价格，而是政府的管制价格，如果一味强调资产增值，必然将投资收益转嫁于公众的额外支付。
　　十六届三中全会所强调的政资分开，在城市水业中体现的尤为充分和重要。政府部门是作为资产代表还是公众利益代表，将会产生完全不同的立场。一方面，资产部门希望水业资产高价出售，获得业绩。同时，政府必然会因为水业资产的溢价出售而面临高额支付的压力，但是这个风险由于具有长期性，往往被本届政府所忽略。另一方面，代表公众利益的政府监管部门，希望能够控制水价，减少公众压力，从而不主张资产的溢价申请。
　　目前的中国，在城市化迅速发展，城市建设急需资金的背景下，城市政府往往忽略公众利益，或者说还没有真正建立起能够代表和反应公众利益的体制和机制。因此公众利益被侵犯则成为必然。
　　在水业资产的申请过程中实际存在三方利益：一是公众利益，理应由政府来代表，但实际严重缺位；二是国有资产利益，由于变现的资金可以被市长立即支配，往往处于强势；三是企业利益，作为市场化的精明的投资人，其算盘永远是最准确的。
　　很明显，如果水业资产的申请交易在这三方之间博弈，实现的只能是“双赢”，而“双赢”的输家就是公众。具体表现就是，公众必然为政府水业资产的溢价收益支付超额的水费，而公众往往不知情。
　　四、水业政府监管缺位
　　公用行业的资产申请不仅仅是资产部门的事，还需要公众利益代表部门的参与。但是，目前我国城市水业政府监管体系中能够代表公众利益的部门却严惩缺位。
　　政府监管主体的缺位问题，是目前水业市场化进程中面临的最严峻的问题之一。因为政府监管的有效性不公直接关系到公众利益的维护，也关系到水业资产申请后的经营收益。
　　目前在有关的政策中，对资产处置极为重视，但是公共行业的特殊性却一直没有得到应有的关注。而对于资产的保值增值的引导，则进一步削弱了公共权益的保障。
　　因此，水业资产的价格根本取决于政府监管下的资本收益，而非仅是资产原值，原值仅是参考价格。
　　以此为依据，我们认为，在政府市场监管到位的前提下，即便水业资产降价出让，实质上也是政府让利于公众，更何况水业本身就有社会福利的性质，另一方面，如果没有科学的监管体系，即便是水业资产溢价出让，企业也可以通过降低服务标准，从公众支付的水费中获得超值收益。[!--empirenews.page--]
　　五、水业资产的公开、公平交易
　　水业资产申请是三方利益的均衡，在实际操作中，不宜侵犯公众利益，对水业资产进行溢价出让。
　　当然引入竞争机制，提高水业的服务和效率，是水业市场化的核心和目标。在资产申请的操作中，可依据资产净值进行平价出让，让投资人在服务价格上进行公开竞争，将市场化所产生的效率收益，让利给公众，让公众体会到市场化带来的好处和实惠。
　　以合肥王小郢污水处理项目为例，现在的作法是在直接运营费大约0.2元/t的基础上，制订了一个0.75元/t的服务价格，让投资者在出资总额上进行竞争，结果所有投标的报价都远远高出资产的净值。科学的作法应该是，锁定资产按净值2.6亿元出让，让竟标人在处理费用上竞争。这两种模式对投资人没有本质的投资回报区别，但是在全成本核算体系之下，对服务付费却有很大区别。
　　避免国有资产流失自然是市场化改革的重要问题这一，但是也恰恰是关注国有资产流失的导向，以及地方政府急于资产高额变现的短期行为，引导了当前忽视水行业特性，追求水业资产溢价模式的盛行。
　　在此，必须重复强调一点，无论哪种模式，都必须以政府代表公众的长期有效地监管体系为基础。
　　六、溢价出售的风险因素
　　目前，我们在城市水业领域推行的是水价全成本核算体系，公众需要对制水的投资收益和运营成本支付全成本费用。这是中国特定的快速经济发展阶段的无奈选择。该模式已经产生很大的工种压力，而且压力还会进一步加大。
　　如果让水业资产的过度溢价进一步发展，本质上就是让公众支付制水的投资收益和运营成本，还要在水费中变相支付政府的其他公共开支，如果监管不到位，公众还将支付企业的超额利润。在目前政府投资效率低下，严重浪费的背景下，将会进一步加大公众负担，加大贫富差距，影响社会稳定。
　　对企业而言，愿意进行溢价收购的，要么为了某种战略目标，要么就是别有用心的，要么就是对水业缺乏认识。
　　随着中国经济的全球化，中国水业体制必然越来越大的受到来自国际水业福利体制的影响。因此资产溢价造成的额外水价，必然加大政府迫于公众压力的违约风险，也将加大企业服务质量的压力。而公众民主意识的逐渐到位又会极大的加大这种风险，因此投资人对水业溢价需要慎之又慎。
　　鉴于城市经营的长期性和社会性，关注公众，关注未来将是政府、企业共同的方向。
　　参考文献：
　　[1]傅涛，常杪，钟丽锦—中国城市水业改革与实践案例（北京）中国建筑工业出版社；2006
　　[2]傅涛—市场化进程中的城市水业（北京）中国建筑工业出版社；2007

《水业资产溢价出让不利于水业发展》

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