浅谈工程建设管理过程中造价的确定与控制

　　在我国经济社会高速发展时期，国家及地方对基础设施、公共服务设施、以及房地产项目的投入越来越多、规模越来越大、标准越来越高，而且这些项目资金的投入，大部分以中央及地方各级财政投融资为主，如何在政府投融资项目筹备及建设过程中在确保质量情况下控制好工程造价，节省投资，使政府有限公共财政发挥最大效益，值得我们每个从事建设管理行业人员不断摸索，认真研究，好好总结。下面我就政府投资项目管理过程中造价的确定和控制一些粗浅心得体会和大家交流一下。
　　建设项目投资控制不只是项目建设过程某一阶段某一时期才要实施的，它必需贯穿整个项目全过程。没有从项目研究评估决策阶段、设计阶段、工程承发包阶段、施工实施阶段、竣工验收、竣工结算等全过程实施控制，将很难达到理想效果。
　　一、首先要在项目研究决策阶段前期控制。
　　项目研究评估决策阶段包括项目建议、选址、环评、可研、立项等主要工作内容，研究决策评估阶段投资控制重点应围绕项目选址开展。一个项目建设地点的选择，在符合规划和环境影响评估情况下，项目选址不同造成的投资数额多少就成了主要要论证的重点，一个项目如果影响投资的地质条件、周边施工条件、离原材料供应点距离等因素不认真研究论证而草率确定选址后，或者由于政府行为确定而不是经过专家技术论证后选址，工程开工后这些客观条件引起投资增加的情况将无法改变：如选择建设地点地质条件很复杂，基础持力层要挖到好几十米才能满足设计条件，又遇到地下水位很高施工基础时需采取降水措施；如周边电力、水源供应很远，需要长距离架设（铺设）线路（管线）；如建设地点道路设施缺失，建筑材料进场还需自行铺设临时道路或二次搬运才能到达施工场地；这些导致工程投资增加因素将因为选址确定而很难改变，因此在选址时，在同样满足规划条件情况下，同时要考虑地质水文、周边水电设施供应条件、建筑材料运输等影响工程投资各种因素，进行多方比较论证后，才确定选址，从而能够在前期研究决策阶段有效地节省今后工程投资。
　　二、其次要在设计阶段重点控制。
　　造价确定与投资控制贯穿项目建设全过程，而对项目投资影响最大的是设计阶段。在建设项目的整个寿命期内，项目的初步设计基本上决定了建设项目的规模、结构形式、建筑标准和使用功能，形成了设计概算，确定了投资的最高限额。施工图设计完成后，编制出施工图预算，准确地计算出建设工程造价，确定了建设工程投资预期目标。因此，工程设计阶段是影响和控制建设工程投资的关键环节和重要阶段。
　　长期以来，我们在工程建设管理过程中，普遍忽视设计阶段项目的投资控制，而往往把控制项目投资和工程造价的重点放在实施阶段，投入了大量的人力、物力去审查或计算建筑安装工程造价，很少在设计阶段考虑如何采用有效办法才能达到投入合理的资金，获得美观大方、功能齐全适用、经济合理的建筑产品。根据国内外有关的统计资料表明：初步设计阶段影响工程投资数额幅度的可能性为70—90%，在技术设计阶段（施工图设计）影响投资的可能性为30—75%；在施工阶段（实施阶段）的影响工程投资的可能性为5%—25%。或者具体地说，设计阶段影响工程投资的可能性为80%，而实施阶段影响投资的可能性，充其量不会超过20%，即通过各种措施降低成本最大限度不外乎为20%以下。一般情况下设计图纸一旦完成，“按图施工”就是施工企业必须履行的原则，施工企业无权随意变动图纸，也没有时间、精力及承担风险地去考虑优化设计。而我国普遍存在着设计部门比较保守，有的设计只图方便、凭经验而不认真推敲、精打细算，甚至盲目追求安全度和设计收费，而至关重要的概预算控制则与设计院利益无关甚至违反，因此失去控制投资最佳时期。
　　工程设计和工程造价本来应该是统一整体的相互配合、相互促进的两项工作，而在我们的实际工作中，却如同铁路警察，各管一段，互不关联。设计单位只管设计质量，一般不管工程造价的高低；工程造价编制单位只管按图计算准确，一般不管设计可以节省造价优化空间，给国家的建设资金造成了极大的浪费。因此应在最佳时期的设计阶段从几个方面来有效控制投资。
　　（一）必须充分发挥项目业主组织和主导作用。项目业主管理者不但在设计过程中要严格执行国家设计招标竞争管理制度，招标评选出最佳设计方案，在设计各个阶段组织工程项目涉及各专业的专家、技术人员对设计文件进行认真论证修改；还应该在设计阶段引入造价咨询机构专业人员作为项目设计投资控制的参谋和助手，让造价专业人员在设计各个阶段参与业主审核把关设计文件，向业主提供各种建筑布局、基础选择、结构形式、材料选择的经济指标，供业主参考决策，使业主在方案设计、初步设计、扩初和施工图设计各阶段对工程投资有一个比较清晰概念，把工程设计和工程造价有机结合起来。
　　（二）必须采用设计招投标的竞争制度。据研究资料显示，建设项目的空间平面、层数和层高、结构和材料的选择、设计的选型等因素，直接影响着工程造价的高低。所以，要想在设计阶段控制工程造价，就一定要做好设计的优选工作，在设计阶段进行设计招投标和设计方案的竞选，并运用价值工程等手段对投标方案进行评选，在设计团队、方案美观、使用功能等要求相当的方案中，还要进行设计方案的技术经济评价，在最少投资同样能达到美观、符合使用功能要求的设计方案中确定中标方案。
　　（三）必须深入优化设计方案。中标后的设计方案，并不是很成熟很合理设计方案，往往由于招投标时间比较紧迫，设计人员设计的方案不是很全面很合理，对项目理解不一定很到位，需要项目业主组织专家对方案多轮讨论，指导设计单位多次修改优化，正如业界所说的方案优化结果“没有最好、只有更好”，其目的就是论证拟采用的设计方案技术上是否可行、功能上能否满足需要、经济上是否合理、使用上是否安全可靠。尤其是在经济上，设计的优化对投资是很重要的控制手段，新工艺的使用、新材料的投入、一些局部设计的改变等，这些因素的变化，往往使工程造价大幅度降低。
　　（四）必须明确设计单位控制工程造价责任。在设计过程中，除了业主单位作为控制工程投资主角和利益相关方以外，还要运作合同制约的经济手段，促使设计单位对投资控制由被动执行到主动介入。在设计方案确定后，应推行限额设计，即根据工程特点、地质条件，参照类似工程经济指标，在设计委托合同中，明确工程设计最高单位造价和一些主要用材的经济指标，明确设计单位在执行工程造价经济指标奖惩条款，促使设计单位实行以“价”定“量”的设计方法，在项目的投资范围内，按照“安全、经济、适用、节俭”的原则进行工程设计，促使设计人员精打细算，精心设计，真正在设计阶段达到以最优的设计、最经济的投资，建造最好的工程项目的目的。[!--empirenews.page--]
　　三、接着要在工程承发包阶段努力控制。
　　（一）目前承发包阶段工程投资确定和控制现状。在工程承发包阶段，也就是在工程施工图设计完整，图纸审查合格后，影响工程造价的内部所有特征几乎都固定下来，而且我省现行国有投资工程施工承发包招标体制对节省工程投资的控制手段也非常有限，能够节省投资空间不多，我想主要原因在以下两个方面：
　　一是国家现行计价规范规定还没完全市场化。现行造价管理规定主要指导精神是“固定量、竞争价、有限优惠费”，即形成工程实体构件的人工、材料、机械消耗量还是国家按社会大部分平均劳动强度、技术水平测算以标准的形式固定下来，不能随便更改，没有鼓励采用先进管理技术降低人工、机械消耗量来降低工程实体成本的竞争机制；建筑村料价格现在完全放开，而且购销信息非常发达、购销运输渠道非常畅通，材料价格成本差别很小；构成工程成本的费用除了管理费能优惠外，安全文明措施费、劳保费、意外人生保险费等都不能优惠，竞争的空间很小。
　　二是工程招投标办法还没办法真正实现低价竞争。我省2006年以前有部分地区有推行过真正“经评审的最低投标价中标法”，尝试让投标单位按照工程施工图和最高控制价，以及企业自身水平来测算工程成本，完全由投标企业自主报价，开标前没确定最低控制价，开标后经评审的最低投标价企业确定为中标侯选单位。但由于我国现阶段建筑市场监管和诚信制度还不很完善，“两场”还没办法有机联动，投标单位很多情况下为了中标而恶意竞争，盲目随意降低投标价格，目的是先把工程拿到手，再通过各式各样变更或降低施工安全和质量要求来节约成本而获得施工利润，结果往往最低价中标工程有的竣工结算后反而投资更多，有的安全投入严重不足、工程质量漏洞百出，没办法在招投标阶段通过自由竞争节省工程投资。
　　现行工程施工招标商务标评标只能采用有限“经评审的最低投标价中标法”，并没有真正让投标单位完全自由报价来评审最低投标价，而是政府行为在固定范围内确定工程最低控制价，即业主单位在政府规定幅度内（现行下降幅度建筑工程6-12%、市政工程8-15%、其它工程6-15%），根据具体项目特点预先确定一个下浮区间，再随机摇取一个下浮率修正工程最高控制价作为最低控制价。因此投标单位只能在业主招标文件公布的最高控制价和下浮区间测算报价，不能根据各自企业测算的成本来自主报价，这种投标报价区间预先限定，能节约造价预期目标最多也就是15%左右，而且由于政府投资项目在工程招投标过程防止腐败现象发生的需要，工程招投标过程尽量排除人为因素影响，评标办法确定中标价随机性较强，虽能实现招投标过程的公开、公正，却没办法有效竞争投标报价来节省工程投资。
　　（二）承发包阶段工程投资确定和控制努力方向。基于以上现状，目前政府投资项目在承发包阶段对工程投资控制的主要重点还停留在只是认真准确地确定工程承发包价格。业主单位把计划发包工程委托给造价咨询机构编制工程造价后，再送当地政府财政部门专门审核一遍，不怨其烦地从头到尾核对工程量、核对套用定额、核对主材信息价、核对取费等等，审核的造价还得送相关领导确认等一系列程序，最后确定的要作为招投标最高控制价才具有“权威性、合法性”，才能作为招标控制价依据，很像计划经济时代国家对一件产品“官方定价”模式。当然目前这种审核政府投资项目造价政府行为在规范造价咨询机构执业行为、避免工程造价多算冒算方面多了一道保障，对合理确定和有效控制起到一定积极作用。但政府花这么多人力物力来评审政府投资项目，不应该仅仅是为了在承发包阶段准确确定每个工程项目承发包最高控制价，更应该努力研究建立一个健康诚信、有序竞争建筑市场，建立激励各投标企业通过科学组织、采用新技术、新工艺来降低工程承包价，有效节约政府工程项目的投资。
　　四、再者要在工程施工实施阶段严格控制。
　　工程施工阶段是业主单位“预订”建筑产品逐步变成成品的阶段，而建设工程项目造价正是在贯穿这一过程的程序和活动中形成,并且形成最终的造价。在前期策划、承发包等阶段的工作基础上,按照合同审核和支付工程款、确认设计变更及费用以及严格控制其他成本,是建设工程项目造价有效形成的关键。由于建筑产品制作周期长、不可预见因素多等特性，引起建筑产品最终造价变化因素多，所以要求项目管理人员要在施工阶段严格控制。
　　（一）要对可能出现设计变更严格控制。设计变更在整个施工过程中几乎不能完全避免，而它又是在施工实施阶段影响工程造价最主要因素，作为政府投资项目必须建立一套严密变更论证、审核、审批程序来进行控制。单项变更对增加造价数额较少（如五万元以下）的设计变更，由业主单位现场代表或承包方提出后，要先经过监理公司组织技术人员论证必要性和可行性后，报业主单位负责人批准方可通知设计单位变更设计；单项变更对影响造价数额较大（如超过总造价千分五且五万元以上）的设计变更，要先经过监理公司组织技术人员初步论证必要性和可行性后，由业主单位报主管部门协调发改、财政、审计、建设等部门，并邀请相关工程技术专家召开专题论证会，并要求设计单位提出多种变更方案进行比较论证，确定对增加造价影响最小的变更方案，报政府投资审核部门备案。
　　（二）要对隐蔽工程量严格确定。隐蔽工程顾名思义，该分部工程量完成后被下个工序及下个分部工程量覆盖后，正常情况不可复查，如建筑工程深基础各类桩实际施工深度，土石方开挖深度及放坡坡度，基坑抽水降水等存在不可预见因素多、风险较大，没办法按设计预算包干，只能按现场施工实际情况即时签证确认。因此对隐蔽工程也要建立一套严格签证确认程序，对这些施工完成工程量，要和监理工程师、业主现场技术人员即时测算签字，必要时要拍照留存，避免承包单位隐蔽后虚报工程量引起纠纷，同时业主代表要不定期对刚签证的隐蔽工程量进行抽查，增强监理工程师和业主现场技术人员责任意识。
　　（三）要对合同条款严格履行。施工承包合同许多条款都涉及工程索赔内容，从而增加工程投资，业主单位在施工管理过程中，要认真对照合同条款，避免由于业主没按合同履行被索赔现象发生，如在开工前未向承包单位提供施工场地及周边地下文物保护及管线具体资料，施工过程中遭到破坏；如对承包者提出申请而未按时拨付工程进度款；如未按时组织竣工工程验收和办理工程决算等，这些由于业主单位未认真履约引起承包单位增加成本而向业主单位索赔，都将增加工程投资，同时对承包单位申请拨付工程款要和监理单位认真审核，避免承包单位虚报完成工程量多支付进度款，占用业主单位资金。[!--empirenews.page--]
　　五、最后要在工程竣工决算阶段依法控制。
　　在工程竣工验收达到业主要求后，原来计划及设计的建筑已经变成成品，所有影响工程造价的因素都已经发生，不可逆转了，剩下就要业主和承包单位根据施工过程的内业资料、隐蔽工程签订、设计和现场变更等资料双方进行结算，主要要依法来严格控制决算价。一是目前现行常规工程施工承发包价款大部分采用固定总价合同，各分部分项工程结算单价按照承包方投标报的单价进行结算，对各分部工程要严格对照相应投标报的单价套算；二是对一些承包单位提出的增加工程量有的属包干形式、有的是在安全文明措施费或临时设施费中已经考虑的就不能给予重复计算，如建筑垃圾外运工程、临时场地平整、临时围墙、工棚等，对承包方有提出类似增加造价的项目必须毫不含糊给予删除；三是对钢筋、砼、电缆等大宗材料，要严格根据施工期采购价格对照投标报价，超过约定的上浮比例，超过部分价差才给予增补，反之下降比例超过部分价差要给予减少。
　　作为政府投资项目管理人员，要在项目管理全过程牢牢树立节约和控制投资意识，要在每个阶段一点点、一滴滴挖掘节约空间，积水成河、积木成林，为全社会群众用好每一分建设资金。同时要在项目竣工投入使用后，对项目投资进行后评估，成立项目评估小组，对项目过程管理绩效进行考核，检查管理过程存在漏洞及失误地方，总结好的管理办法和措施，分析汇总竣工项目投资经济指标，建立完整建设资料档案，为今后启动新的项目积累好的经验。

《浅谈工程建设管理过程中造价的确定与控制》

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