我国劳动监察制度的缺陷与对策分析论文

　　摘要：劳动监察的本质就是国家运用行政权力对违反劳动基准法等强制性劳动法律的用人单位进行惩处的活动。完善的劳动监察制度对于劳动力市场的健康发展和劳动者合法权益的维护，都具有重要意义。面对劳动监察制度存在的问题，必须积极应对，探求妥善的解决方案。
　　
　　关键词：劳动法论文；劳动监察；制度缺陷；完善对策论文
　　《劳动法》是维护劳动者权益的基础性法律文件，具有纲领性特征。为了配合劳动法的贯彻实1件，其中劳动监察方面有《劳动监察员管理办法》、《关于加强劳动监察工作的通知》、《劳动保障监察条例》、《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》等。这些“文件”的出台对推进劳动监察工作，落实劳动法发挥了重要的作用。
　　
　　一、我国劳动监察制度缺陷分析
　　在劳动法的实施过程中，由于法律意识、劳动力市场的非对称性、经济发展压力等因素的影响，劳动者合法权益屡屡受到侵害。因此有学者认为，劳动法是中国实施效果最差的一部法律，这种说法虽不免有夸大之嫌，却也在一定程度上反映了我国劳动监察制度存在诸多缺陷。
　　（一）定位模糊根据《劳动保障监察条例》第1条的规定，劳动监察事项主要包括：用人单位制定内部规章；劳动合同订立；童工、女工和未成年工保护；工时和休息休假；工资支付和最低工资执行等九项内容。而用人单位与劳动者订立劳动合同的情况属于私法自治范畴，将其列人劳动监察，这直接导致劳动监察制度定位模糊。特别在《劳动争议调解仲裁法》
　　已经出台的背景下，上述规定更显尴尬。因为该法第2条规定：因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议适用《劳动争议调解仲裁法》。从理论上讲，劳动监察范围可有三种选择：第一，包括全部劳动法规范；第二，包括强制性规范；第三，只涉及劳动基准法。然而从实际来看，我国选择的范围过宽已是不争的事实。尽管《劳动保障监察条例》第21条第2款规定：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或诉讼的程序办理。”试图适当缩小劳动监察的受案范围，但是包括后来的《劳动监察若干规定》，也未能从根本上界定何谓“应当通过劳动争议解决”。
　　《劳动保障监察条例》这种监察范围确定的不科学，带来了对用人单位与劳动者之间的利益关系——纯粹自治范畴的不当介入，也直接导致劳动监察与劳动争议解决程序的部分重叠。这种重叠对于劳动者权益保护并无益处，表现在：首先，相同案件可能结果不同。因为同一个劳动争议案件，是选择劳动监察，还是选择劳动仲裁，劳动者能够获得的补偿是不同的。其次，造成资源浪费。因为劳动监察机构和劳动争议处理机构均有权就劳动争议进行处理，极有可能造成对同一案件的重复处理，这不仅浪费了当事人的时间和精力，也浪费了国家和社会的宝贵资源，更为严重的是，重叠设计模糊了劳动监察制度的定位，不利于劳动者权益的及时维护论文。
　　（二）属地化管理弊端重重《劳动保障监察条例》第3条规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。
　　县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。”据此可知，人力资源和社会保障部是劳动监察的最高行政主管机构，但是由于政府机构设置的原因，劳动监察机构的人财物主要由各级地方政府掌控，这种高度属地化的劳动监察机构管理模式，在实际运行中流弊甚多，主要表现在：第一，不同地区之间劳动监察水平参差不齐。我国经济发展的一个重要特征就是不平衡远胜于不发达。在这样的大背景下，经济发展水平相差较大的地区在劳动监察人员的培训和设备的配置上，必然产生较大差距，而这势必会导致上述地区的劳动监察水平存在不合理的差距。第二，不同地区之间的执法尺度宽严不一。从法的实施角度看，类似的案件，法律后果应该大致相同。对于劳动监察而言，应该做到地区之间宽严大致相当，否则会导致不同地区之间劳动监察尺度的不统一，损害劳动法律的严肃性。在属地化管理模式下，劳动监察机构往往追于地方政府发展经济的压力，从所谓的“地方实际”出发，弱化劳动监察，放松劳动执法，而这对于严格执行劳动法的地方是不公平的。第三，不利于劳动者保护。属地化管理看似有助于劳动者权益保护，实则不然，地方政府（特别是市、县级）往往基于传统的政绩考核体制，只关注招商引资的数量、GDP的增幅，至于劳动监察工作，在很多情况下已无暇顾及。在人财物受制于地方政府的情形下，劳动保障行政部门也是有心无力，因为“吃人的嘴短，拿人的手短”，如此，用人单位的“成本”下来了，但是却牺牲了劳动者的合法权益论文。
　　（三）劳动监察队伍建设滞后专业化、高素质的劳动监察队伍是确保劳动监察机构高效运行的基本保障。尽管我国一直重视劳动监察队伍建设，然而从实际需要看，目前劳动监察队伍的质量与实际需要之间差距很大，主要表现在：第一，劳动监察员的数量远远不能满足监察工作需要。例如，“2003年，全国共有19000名劳动监察员，检查单位户数110，7万户，年检117万户，劳动监察涉及劳动者7987.4万人，平均每个监察员检查单位户数582.6户，年检616.8户，涉及劳动者4203.9人”J。近年来，劳动监察员的人数有所增加，但是增加速度远远赶不上同期用人单位数量的增加，这给劳动监察工作带来了沉重的压力。第二，经费保障不力。由于有的监察机构属于自收自支的事业单位或者差额财政拨款的事业单位，因此机构运行经费非常紧张。即便是全额拨款型事业单位，财政列支的往往是人头经费，没有专门的办案经费和设备维护费，形成“无经费、无设备、无编制”的现象，严重制约了劳动监察工作的开展。第三，内在素质尚待提高。由于招录过程把关不严，部分进入监察员队伍的人员并不具备工作需要的专业知识，不仅挤占了编制，而且耽误了工作。劳动监察工作涉及法律法规、劳动经济学、劳动力资源管理、职工社会保险等广博的专业知识，而目前的监察队伍与此显然存在较大的差距。此外，在岗培训不力也是劳动监察员素质欠缺的重要原因。
　　（四）违法成本低廉抛开道德层面的因素，一个经济人既可以选择守法，也可以选择违法，只要他愿意承担选择的后果。而不同的选择主要取决于对成本与收益对比的判断。“当违法者通过违法得到的收益大于违法的成本，即违法行为受到的惩罚小于违法所得，违法行为就会产生；当收益愈大，违法就越容易产生，其程度也愈严重。”单纯从法律责任的角度看，现行的《劳动法》、《劳动保障监察条例》等劳动法律，对违法的用人单位而言，简直就是仁慈的，然而对于受害的劳动者来说却是残忍的。原因就在于不科学的制度设计形成了极低的违法成本（与此同时，守法企业付出了必要的人力资源成本，在竞争中却处于相对弱势），例如罚款数额较低、刑事处罚手段运用不够。与发达国家劳动法律制度中高昂的违法成本相比，我国未来修改相关劳动法律法规时，确实有较大的“提升空间”。
　　实践中大量出现的违反劳动法的案件，重要原因就是，企业怎么算都觉得“违法合适”，大不了交点罚款，有时在地方政府的纵容下，罚款都“免了”。而“在违法成本低于违法收益的前提下，作为经济人的守法者自然会采取更多的违法手段以获取更多的收益，于是在利益的驱动下，违法者规模的扩大使之成为一种群体违法”l2]，可见，低廉的违法成本不仅放纵了那些违法者，伤害了守法企业的积极性，也间接导致劳动监察工作低效运行。
　　
　　二、完善对策论文
　　尽管2004年出台的《劳动保障监察条例》堪称劳动监察立法工作的重大突破，具有里程碑的意义，但是，它仍然是劳动监察工作的新起点，而不是终点。特别是面对当前劳动监察工作存在的一系列问题，我们还必须积极寻求对策，确实改进劳动监察工作，将劳动监察制度铸造成扞卫劳动者合法权益的利剑。
　　（一）科学定位劳动监察制度劳动监察就是国家劳动行政机关利用行政权对用人单位进行监督检查，以保障劳动者的基本人权和合法权益的制度。目前，我国劳动监察制度将纯粹的司法关系也纳入监察范围，这导致劳动监察与劳动仲裁在实践中发生“打架现象”，不仅给劳动者造成困惑，也妨碍了劳动监察制度的正常运行。实际上，劳动监察与劳动仲裁完全可以做到相互协调、互为补充，前提是对劳动监察重新定位，将其任务界定为劳动基准和其他强制性劳动法律之执行。
　　在此，我国可借鉴发达国家之实践。大陆法系国家：法国劳动保障监察是由各级劳动部门进行的，其监察范围包括就业安全和工作场地安全，以及职业安全卫生，有违反者，甚至要承担刑事责任。
　　德国劳动监察机构主要是联邦机构，在联邦每个州设有一个中央当局，负责该区域的监察工作。主要监察劳动保护规范、危险保护规范和企业卫生等规范的执行。日本的劳动保障监察制度也很发达，劳动省作为中央当局负责审查劳动标准法和其他劳动法律所规定的各项劳动标准的执行。而在地方的都道府县也设有劳动标准局和劳动标准检查署。
　　日本的劳动监察范围主要定位在劳动标准法、劳动安全卫生法等。英美法系国家：英国政府就业部对劳动关系领域进行一般的监督检查，而卫生和安全执行局则是标准的劳动监察机构，监督安全卫生标准的实施。美国的劳动监察属于典型意义的基准性劳动监察。依照1938年的《公平劳动标准法》和1970年的《职业安全卫生法》，美国劳动监察的主要关注最低工资、最高工时、加班工资、禁止使用童工等问题。由此可知，无论是大陆法系，还是英美法系，在劳动监察问题上有根本的一致性——执行强制性规范，特别是劳动基准法。从劳动者的角度看，劳动监察保护的是他们基于公法之规定所享有的权利，与此同时，劳动诉讼或仲裁制度解决私法所赋予劳动者之权利的保护问题。
　　因而，不管是从发达国家的实践来看，还是从我国劳动监察目前的困境分析，重新定位劳动监察制度，均十分必要。从功能角度看，将劳动监察定位在公法性规范之执行上，有助于促进劳动监察与劳动仲裁之匹配，发挥制度合力作用；从技术角度看，适时修改《劳动保障监察条例》，使劳动监察制度回归本色，也是完全可行的。
　　（二）实施劳动监察机构垂直化管理从劳动监察制度的运行实际能够发现，属地化的管理模式存在很多弊端，应该择机进行改革，采用省以下垂直管理的模式，即垂直化管理。对此可以从两个角度分析：第一，必要性的角度。由于体制的原因，前文论及的属地化管理模式存在之流弊，不可能在既有管理模式下消除，构建新的管理体制——垂直化管理当属必然。首先，垂直化管理可以在很大程度上避免劳动监察受地方保护主义的影响。因为垂直管理模式下，劳动监察机构的人财物不再受制于本级政府，可以不再看地方政府的“脸色”行事，有利于劳动监察机构放开手脚，履行法定的职责。其次，垂直化管理有助于提高劳动监察效率。因为这种管理模式有利于保证“上传下达、政令畅通”，有利于资源配置，人员资金和设施等都可以在较大的范围内统筹安排。_3再次，实施垂直化管理有助于消除经济发展水平不平衡对劳动监察带来的不良影响。因为省以下垂直管理，可以根据不同地区的实际情况，对财政资源进行相对科学的分配。这从根本上区别于属地化管理模式下，劳动监察机构因为本地经济发展水平较落后，而导致的经费保障困难。此外，省级劳动监察机构的垂直领导，也有利于确保下级监察机构的执法尺度统一，提高执法水平。最后，垂直化管理模式有利于劳动者权益保护。这一点具有根本意义，可以说，这也是变革劳动监察机构管理模式的出发点和归宿。实施垂直化管理，最直接的好处就在于打破地方保护主义对劳动监察工作的干扰，这当然有助于劳动监察机构“挺直腰杆”，履行劳动者权益保护的神圣使命。第二，可行性角度。客观而言，垂直化管理，在一定程度上剥夺了地方政府的部分权能，对于地方自治并无好处，但是从实际看，我国一方面缺乏地方自治的传统，另一方面还存在极其严重的地方保护主义问题。因此，垂直化管理虽谈不上最佳选择，但是对于破除管理困境、消除地方保护主义影响而言，仍然是目前的首选。从技术角度讲，实施垂直化管理并无障碍。近年来税务系统、海关、海事、技术监督、药品监督等部门所推行的垂直化管理模式取得了不错的效果，他们的成功经验也可资借鉴论文。
　　（三）建设高水平的劳动监察队伍高水平的劳动监察队伍是劳动监察制度正常运行的基本前提，针对目前严重滞后的队伍建设现状，笔者认为可以通过如下措施加以改进。首先，劳动监察员严格准入。在招录工作中，严格遵守现有法律法规，综合考虑专业、学历、工作经历、学识和个人能力等因素择优录取，坚决杜绝违规进人。
　　其次，适当增加劳动监察机构的编制。1947年《工商业劳动监察公约》第10条规定：劳动监察员的人数应足以保证有效履行监察局的职责，并应适当考虑监察员须履行职责的重要性、可供监察员使用的物质手段，为了使工作有效，在何种具体情况下应进行监察巡视。该规定具有重要的指导意义，面对众多的企业、复杂繁重的监察任务，适当增加编制是突破“僧多粥少”困境的重要手段。与此同时，也要有效利用增加的编制，适当引进劳动保护专业人员、劳动经济管理专业人员、政工专业人员等，以完善队伍的知识结构。再次，加强对现有队伍的培训工作。近年来，我国劳动立法发展很快，劳动监察工作面对大量的法律法规，如何快速理解、准确适用就成为必须完成的任务，这也对劳动监察员的能力提出了较高的要求，因此必须进行必要的在岗培训。从国际上看，“由于传统工业的分裂和私有化经济增长，传统的监察方式无法接触到大量的员工。改变劳动关系、运用新技术、关注心理风险、减少全世界职业伤害和疾病人数，和更有效的执行ILO（国际劳工组织）核心劳动标准的呼声，使劳动监察面JI缶新的挑战”_4J。为了迎接挑战，提高劳动监察员的知识、能力和技术水平，国际劳动组织发展了综合劳动监察制度（ILITS）方法学，旨在向劳动监察员提供一种全面、以模块为基础的成套培训教材。目前ILITS在一些国家已经取得了不错的效果，我国应该高度重视，适时引入。最后，应该建立规范的奖惩机制。对于表现突出的劳动监察员应当给予适当形式的奖励，而对违法违规的监察员应坚决依法惩处，以保证队伍的健康发展。除此之外，劳动监察员的薪酬水平也应该合理确定，目前经济发展落后地区劳动监察员的收入水平确实偏低。对此问题，1947年《工商业劳动监察公约》第6条规定：“监察人员应由公职人员组成，其地位和服务条件应足以保证他们职业的稳定性。”因此，适当提高劳动监察员的待遇，对于稳定劳动监察员队伍、确保劳动监察工作正常开展具有重要意义。
　　（四）大幅提高违法成本所谓违法成本，通常是指为了获得非法利益而支付的代价，既有物质成本，也有非物质成本；既有直接成本，也有间接成本；既有短期成本，也有长期成本。一般而言，“人们在进行自己的行为判断和选择时，特别是站在合法（守法）与违法的边界线上时，是选择违法还是选择守法，往往起关键作用的就是违法成本。？?违法成本低，人们通常选择违法，而不是守法；相反，违法成本高，人们通常选择不违法，转而选择守法”。为了促进用人单位守法，立法者必须综合平衡法律所保护的价值、违法行为所损害的价值以及违法者支付的价值，科学确定违法成本。
　　我国《劳动法》、《劳动保障监察条例》所设计的法律责任，与发达国家相比，远不够严厉。例如：“美国对违反最低工资法的制裁较为严厉，具体内容包括：（1）颁布禁令，制止雇主行动；（2）加倍补偿工资差额，由雇主承担诉讼费及法律顾问费；42（3）情节严重者处以2万美元以下的罚金及6个月以下的徒刑。”_6新加坡也规定：雇主以预付为由，对工资作出利息之类的扣除或者在工作地点向劳动者出售商品处以2000元以下罚款或者1年以下徒刑；且可两者并罚；克扣劳动者工资处以5000元以下罚款或者6个月以下徒刑，且可两者并处。从我国发生的劳动违法大案要案来看，低廉的违法成本“功不可没”，因此大幅度提高目前的违法成本确有必要。值得注意的是，在提高用人单位违法成本时，目光不能仅盯在违法行为的直接成本上，例如民事赔偿、行政处罚、刑事制裁，还应特别关注其间接成本，也就是除了违法行为所导致的上述责任之外的其他成本，例如交易机会的剥夺、社会评价的下降、融资成本的提高等。为此，应该依据有关规定给用人单位建立规范的诚信档案，对于守法企业予以褒奖，在融资上提供便利，在其他政策上予以倾斜照顾，对于违法违规企业则坚决曝光，进行惩处，使其得不偿失。因而，可以看出，提高用人单位的违法成本，非劳动法独自可以完成，需要政府统筹安排，综合运用财政、金融、税收等手段，才能实现。劳动违法成本的大幅度提高，势必会促使用人单位三思而后行，这无疑会在很大程度上促进劳动监察工作的开展，有助于劳动监察制度的进一步完善。
　　
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