浅析建筑工程质量监督模式的发展趋势

　　摘要：建筑工程质量是关系到国家和人民生命、财产安全的大事，虽然当前我国房屋建筑质量建设已经取得了不少成绩，但一些房屋建筑仍存在着建筑功能质量差，房屋建筑功能给人民生产生活造成了严重损失，造成房屋建筑质量问题的原因是多方面的，其中我国房屋建筑质量机质不完善也是导致问题的重要原因。
　　关键词：建筑工程，质量监督，模式发展趋势
　　一、政府关注程度与工程权属关系
　　1.1落实责任制的一个基点
　　落实质量责任制的基本依据是依个人之见，是“谁投资、谁关心，谁收益、谁负责”应是落实包括质量在内各类责任制的基本规则，这是符合市场经济要求的社会公理基点。所谓“谁投资、谁关心”，投资就是出钱，投资者关心投资效益，这在所有行业都是相同的。对于工程建设，投资效益包括建设成本、建设质量、收益率、社会效益等等，其中建设质量会直接影响收益率和社会效益，也是投资效益的重要部分。这里所说的关心应该包含决策、管理的层面。所谓“谁收益、谁负责”，收益就是赚钱。按照市场经济一般原则，企业就是要在制造、施工过程中获取利润，就要赚钱。产品制造者或工程建设者(即参建各方主体)，也即产品制造或工程建设的参与者，就是收益者、赚钱者，参与者对自己参与部分的质量负责，这也应是公认的通则。
　　1.2政府关注的出发点
　　政府作为公众利益的保护者，对建设工程应当有相应的关注，其出发点应是公众利益。当产品质量涉及到公众利益时，必须加以关注，关注程度的高低与公众利益涉及范围的大小成正比。所谓关注，就是以法律法规为依据，对建设工程进行监督管理。上述两点，是落实质量责任制、落实政府质量监督的基本原则。根据这两个基本原则，对各类不同权属关系的建设工程从政府关注程度的视角逐一进行分析。
　　1.3对第一类权属(私人建房)关系的分析
　　对于私人建造的住宅，政府对其质量的关注程度是最低的，或者说是基本不管的，也是不应该管的。个人出钱给自己盖房，他是投资者；房屋建成后由他自己使用，他又是使用者，因此对质量最关心的当然是他本人。与此同时，他还承担着管理者与建设者的角色，因此他与参与建造者应该对房屋的质量负责。当然，如果私人建房影响到公共利益或他人利益则另当别论。
　　1.4对第二类权属(企业建厂)关系的分析
　　法人出钱盖了厂房自己用，它既是所有者又是使用者，它要关心工程的投资效益和使用质量。同时，如果它作为建设方参与了建设，应和其他参与方各自承担相应责任。而作为使用者，它把部分使用权赋于了雇员，所以使用者实际上是一个群体。如果是商业建筑，还要向社会开放，实际使用者更要大大增加。大量雇员和顾客的人身安全需要得到保证，从而涉及较广泛的公众利益。因此，政府的关注程度要高于第一类工程，政府必须关心这类工程的质量，这种关心以监督的方式来体现，目的是保护公众利益。
　　1.5对第三类权属(商品住宅)关系的分析
　　同样是法人投资建造，对工程质量最关心的也应是法人自身。因为这关系到投资价值的实现一—在出售房屋时能不能获得最大利润。而作为房屋的最终所有者、购房者也会对房屋质量十分关心．—他已出了钱，从而变成了投资者，他在出资前肯定要对房屋质量进行检查。那么谁对房屋质量负责？当然是建设参与各方，也即建设、勘察、设计、施工、监理等主体。它们参与了建设，同时从工程建设中获取了利益，应该对工程质量负责。
　　由于所有权与使用权已从房产商转移到众多业主、特别是广大市民手里，涉及到相当广泛的公众利益：包括所有者的权益、公共安全与环境影响、对国家利益的损害与否等等，所以政府必须关注。但政府的关注仍然是有限度的，如同第二类一样，从监督的角度加以关注，因为政府不是所有者和使用者，而是保护公众利益的监督者。
　　1.6对第四类权属(市政设施和公共建筑)关系的分析
　　毫无疑问，政府应最关心这类工程质量的好坏。首先，按照“谁投资、谁关心”的基本规则，政府作为投资者，同样要关心投资价值的实现——所建的工程能否发挥最大效用为社会服务。其次，市政设施和公共建筑是供全社会、全体公民使用的，涉及到最广大的公众利益，政府作为公众利益的保护者，必须要十分关注工程质量优劣对公众利益的影响。如果从更深层次来讲，政府是在用老百姓的钱来为老百姓搞建设的，是在为全体老百姓打工，怎么可以不尽心尽力呢？政府关注的强度应大于第二三类工程。而工程的建设者，虽说是在“为民造福”，但不是做慈善事业，仍然要在建设施工中赚钱获利，因此参建各方应对工程的质量负责。同时，由于政府通过建设方在工程建设中起了主导作用，贯彻了自己的意志，因此，政府对工程质量负有重要责任。
　　1.7对第五类权属(国家所有)关系的分析
　　对于此类工程，政府既是所有者，又是使用者，因此政府意志在此种关系中得以最完全的体现。政府关注的强度必然大于第四类工程，大都呈现一种直接管理的形式。因此对工程的质量，应由政府和参建各方共同负责。
　　二、对建设工程分类分析
　　2.1建设工程的分类
　　根据建设部的定义，我国广义的建筑工程统称为建设工程，分为房屋建筑、市政公用、电力、矿山、冶炼、化工石油、通信、公路、铁路、港口与航道、水利共11个行业。
　　2.2从投资主体角度的分析
　　如果按工程投资主体来对11类建设工程进行划分，就会得到1：10的结果。即在房屋建筑行业，工程的投资者大都是各类法人，其中私人企业占的比重越来越大；而在其他10个行业，目前工程的投资者大部分是国家或国有企业(在矿山、冶炼、石油化工行业，有一部分民营、中外合资或外资企业，但占主导地位的还是国有企业)。换言之，在11个行业中，房屋建筑业的私有化程度最高，或者说，房屋建筑业的市场化程度最高。
　　2.3从工程属性角度的分析
　　换一个角度，再从工程属性的角度来对建设工程作分析。可以看出，除市政公用行业外，其余十个行业(房屋建筑、电力、矿山、冶炼、化工石油、通信、公路、铁路、港口与航道、水利)都是按工程技术属性划分的，每个行业都是一个独立的技术类别，有明确而概括的行业特性标志(造房子、修公路、铺铁路、开矿、炼油、建电站或架电线等等)。唯独市政公用行业从字面上看不出行业特性，因为这个词指的是工程的社会属性，所谓市政基础设施，是维持城市中正常生产生活所必需的、为全体市民服务的基础设施的总称。这些基础设施涉及到许多方面的技术类别，如筑路、架桥、排水、供气等等，难以用一个词或一句话来表述其特点，但其社会属性却是共同的，即提供公共服务。因此，这个社会属性用“公共工程”来表述似乎更为确切。
　　2.4对“市政”的理解
　　市政的基本定义或权威解释是指城市管理工作，也可以说，政府管理城市的工作，或者政府管理城市各项工作的总和。比如，地方政府大都有一本内部刊物叫“市政工作”。因此，工程被冠之以“市政”就已经纳入政府管理的范围，政府不仅是质量监督(那是监督机构的职责)，更要管理，或者叫干预（那是领导的工作职责)。所以，市政工程一般都是政府工程，而所谓政府工程，就是政府出了钱，要管、要干预的工程；所谓“今年一号工程”，就是政府今年最想管、管得最多的工程。从这个角度讲，政府管理是市政工程社会属性的一种体现，或者说，是市政工程的基本特性之一。这同房地产建筑业政府只规范市场、很少干预建设施工过程是一个鲜明对比。
　　三、对工程质量监督的几点建议
　　(1)政府对工程质量监督管理的力度是随所有权、使用权的变化而变化的。对私人投资建造并供自己使用的房屋质量，政府既不监督也不承担责任；对法人(含私人)投资建造并出售给个人或提供给他人使用的房屋，由于其所有权和使用权发生变化，并涉及到公众利益，因此政府对其质量是只监督不管理；对政府投资建造、所有权归国家、使用权归全体市民的基础设施和房屋，政府对其质量是既监督又负有管理责任；对所有权和使用权都归国家的工程，政府要负起全部监督管理的责任。
　　(2)目前的竣工验收备案制，较好地体现了房屋建筑业竞争比较充分、投资主体市场化的特点，突出了政府不应为参建各方主体承担责任的主导思想。但对于其他十个行业中国家所有或公益性强的工程，目前的模式不完全适合。最突出的问题是“政府投资建设的工程，政府可以不管质量吗？”或者说“为百姓造福的事，政府能不管吗？”事实上，对于市政基础设施工程，即使实行了竣工验收备案制，并按要求落实了质量责任制，一旦使用中出了问题，还得由政府作出承诺、调集力量，解救危局。因为此时面对的不是一小部分业主，而是全体市民。
　　(3)市政工程的公益性决定了政府必须加大监督力度和深度，保证公众利益；而政府干预的特性又使得监督效能发生变化。当干预和监督一致时得到强化，当干预和监督相矛盾时，监督机构的效能会大大降低甚至局部失效。
　　(4)在现行建设管理体制下，从事市政基础设施质量监督的监督机构如何把握好工作力度、深度，特别是要树立“大局观’'和掌握“分寸感”，是一个值得深入探讨的问题。应尽量做到把握重点、坚持原则、注重程序、注意方法，为政府打好工。

《浅析建筑工程质量监督模式的发展趋势》

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