立法解释问题评职称政法期刊发表

 

　　[关键词] 法律解释  立法解释  司法解释  补充规定

 

　　一、法律解释的概念

 

　　关于法律解释的概念界定国内学者争论不一，存在比较大的分歧，但大体有广义和狭义两种：广义的法律解释是指对法律规范的的含义以及其所使用的概念、术语、定义等所作的说明，（1）包括有权解释、学理解释和任意解释；狭义的法律解释特指有权国家机关根据法定权限和程序，对法律规范的字义和目的所作出的具有普遍约束力的阐释。狭义的法律解释概念除不包含学理解释和任意解释之外，还将有权解释中法官在审判案件过程中对法律规范的解释也排除在外。

 

　　狭义的法律解释的概念，只把有权的规范性解释当成法律解释，这种法律解释观必然排斥其他的法律解释（如法官或法院在具体案件的法律适用过程中对法律规范作出的有权解释），引起不必要的争论，既不利于法的制定，也不利于法的实施，且不利于提高人们的法律意识，不利于法治建设。理论上会同法学界通常理解的法律解释及其分类发生认识上的分歧，尤其表现在对司法解释概念的理解上，从而引起不必要的争论，甚至将人们引向严重的理论误区。所以本文采法律解释广义之说。

 

　　法律解释中有权解释根据解释主体和对象又可分为立法解释、司法解释和行政解释。立法解释是指立法机关对法律条文本身需要进一步明确界限或明确适用法律依据所作的解释；司法解释是指司法机关及其公务人员对案件审判活动中具体应用法律规范的有关问题所进行的解释；行政解释是有权解释中除立法解释和司法解释之外的解释。

 

　　二、立法解释的概念、方式及性质

 

　　（一）立法解释的概念

 

　　立法解释由于人们对立法机关和法律的界定不同，笔者总结有狭义、中义、广义等多种不同的看法，狭义如立法解释是专指国家最高权力机关对其制定的法律进行的解释 ；中义如立法解释是指有权制定法律和地方性法规的中央和地方的国家机关的常设机关对法律、法规所作的解释；（2）广义如立法解释是指有关国家机关对其所制定的规范性法律文件进行的解释，或者授权其他国家机关进行的解释。（3）

 

　　在我国立法解释有三种情况：一是有关国家机关对其本身制定的规范性法律文件所作的解释。如《立法法》第31条规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释”；2001年《规章制定程序条例》第33条规定：“规章解释权属于规章制定机关。二是有关国家机关根据宪法和法律所作的解释”。如《宪法》规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律；1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》（下称《决议》）中规定：“凡属地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定”。三是有关国家机关授权其他机关进行解释。如国务院的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》第30条规定：“本办法由国务院侨务办公室负责解释。”也就是说，立法解释不仅包含全国人大常委会，而且也包括所有立法主体。因此，我们认为广义的立法解释较全面的表达和反映了我国现有的立法解释体制，本文亦主要采广义之说进行分析介绍。

 

　　（二）立法解释的方式

 

　　立法解释的方式按解释的尺度有字面解释、限制解释和扩充解释。按照立法解释的时间不同也有事前解释和事后解释之分。在此不做详细介绍。

 

　　（三）立法解释的性质界定

 

　　1.本质上属于立法活动

 

　　在立法的确立阶段，法律草案经过审议通过，则立法机关所作的起草说明或者对法律草案的修改说明也视为一并通过，“说明”中有关适用法律的具体解释就属于立法解释的范畴。

 

　　还有的立法文件在法律附则中对法律条文的一些名称进行解释。

 

　　再就是在法的实施过程中，有关国家机关根据其立法解释权对规范性法律文件进行解释，这也是最常见的立法解释的形式。如《决议》规定：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。

 

　　有人认为第一和第二种情形不属于立法解释的形式。我们认为只要是对规范性法律文件的概念、术语所作的有效的界定、说明，不管它存在法的实现的哪个阶段都属于立法解释。周旺生教授在《立法论》一书（4）中、朱力宇教授在《立法学》（5）一书中亦和笔者持同样观点。

 

　　有关机关根据不断变化的社会现实对规范性法律文件进一步明确界限或作出补充规定，可以明确法律规范概念、术语的具体涵义、内涵和外延，统一人们对法律的认识，而且在对法律规范进行修改或重立的时候，从我国的立法惯例来看，我们往往需要从已有的法律解释中吸取有益的思想、规则、经验等，这些法律解释往往又是新法律规范产生的起点，因此我们说。立法解释既是立法活动的一个阶段（虽然不是必然阶段），又是立法活动的一个完善环节，它本质上属于立法活动。

 

　　2.立法解释与法的制定、补充和修改的关系

 

　　有学者认为，立法解释都必须遵循这样的基本规则，即：立法解释只能在确切的法律原意范围内进行解释，而不能超出法条含义容量的最大界限。超出法律原意的立法解释，改变了法律的原有规定，实际上起到了创制法条的作用，具有立法的属性。（6） 我们认为这种严格局限于按法律愿意进行解释的说法，将立法作很狭义的解释，不承认立法解释是一种立法活动，某种程度上束缚了解释者的手脚，只注重法律的稳定性，忽略了它的适应性，不利于法律适时地对社会进行调整。因为法律是在一定客观历史条件下制定的，由于人认识上的有限性，必然带有时空的局限性：有的可能会有遗漏，有的会随着社会的变化而显得与立法原意不符。在不对法律进行修改和重立的情况下，立法解释是相对比较迅速和稳妥的使法律适应时势的手段，且立法解释者往往与立法者是重合的，立法解释权也是从立法权中派生出来的，因此立法者对其立法即使作出超出立法原意的解释也无不妥之处（只要不违反该法的基本原则、指导思想和法的精神），将立法解释与法的制定作严格的区分，不承认它们二者有交叉的地方，否认立法解释的立法属性，实无可取之处。

 

　　至于立法解释与法的补充的关系问题，由于对补充的理解的不同而产生了很多对立法解释是否具有补充法律作用的争议，焦点就是《决议》中关于对规范性文件的“补充规定”是否属于立法解释的问题，很多人认为“补充规定”不属于立法解释。（7）笔者以为法律的补充属于广义上的法的修改，与立法解释有所不同，同时笔者发现在2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》中关于法律解释的规定在措词上与《决议》有所不同，第42条规定：“……法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”。42条将《决议》中“补充规定”的规定除去，不知是否是出于对法学界争议的一种积极的回应。

 

　　当然笔者也不敢苟同有的学者认为立法解释具有修改法律的作用的说法。（8）虽然作者在文中也说“不能公开允许和提倡以解释法律来代替修改法律”（9），但立法解释、法的制定毕竟与法的修改很大的不同，不是一回事，不能排除作者有模糊它们之间界限之嫌。

 

　　三、我国现行立法解释体制

 

　　我国现行立法解释体制主要规定在《宪法》、《决议》、《立法法》、2001年《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》之中。

 

　　（一）对宪法和法律的解释

 

　　《宪法》第67条规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律；《决议》也有明确规定，《立法法》在总结经验基础上做了进一步的专门的规定：“法律解释属于全国人大常委会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：﹙一﹚法律的规定需要进一步明确具体含义的；﹙二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”同时明确规定全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力。

 

　　为了使事后的立法解释得以启动，《立法法》第43条还规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”

 

　　另外，《立法法》第44条、第45条、第46条还对法律解释草案的拟定、审议、标记、公布等程序进行了规定。

 

　　（二）对法规的解释

 

　　法规分为两种：行政法规和地方性法规。

 

　　《行政法规制定程序条例》第31条规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。”还对解释程序、效力和提出解释要求的主体作出了规定。

 

　　《决议》规定：＂凡属地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。

 

　　（三）对规章的解释

 

　　规章分为部门规章和地方规章。

 

　　《规章制定程序制定条例》第33条规定：“规章解释权属于规章制定机关。”

 

　　四、立法解释与司法解释的关系

 

　　立法解释与司法解释都属法律解释，有其共性的一面，都服务于法的实施和法的实现，但立法解释不同于司法解释。立法解释是有关国家机关为进一步明确法律具体含义或针对法律制定后出现的新情况而明确适用法律依据所进行的解释，是一种有权的规范性解释，本质上属立法活动；司法解释是有关国家机关及其工作人员对具体应用法律规范的有关问题所进行的有权解释，既包括规范性解释也包括个别性解释，是司法适用的一个环节。（10）

 

　　由于受“法律虚无主义”的影响，改革开放前国家立法工作几乎处于停滞状态，自然也谈不上立法解释。党的十一届三中全会以后，建立和完善法律体系的工作摆上了议事日程，中华人民共和国立法的数量和质量都得到了前所未有的提高。但与此极不相适应的是，我国20世纪的立法解释工作是一个薄弱环节。加上立法上“宜粗不宜细”的指导思想和立法经验缺乏等因素的影响，我国很多法律制定地比较原则、粗糙，大量概念、术语需要立法解释，同时国家有关部门（特别是最高人民法院和最高人民检察院）不断就法律实施过程中存在的诸多无法以行政解释或者司法解释所能解决的问题提请全国人大常委会进行立法解释，但全国人民代表大会常务委员会对法律赋予的权力“有权不用”的问题十分突出，表现在《立法法》颁布前，我国真正可以称之为标准的“立法解释”的规范性文件只有两件：一是1996年5月15日八届全国人大常委会第十九次会议通过的《关于<中华人民共和国国籍法>在香港特别行政区实施的几个问题的解释》；二是1999年6月26日九届全国人大常委会第二十二次会议通过的《关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第22条第4款和第24条第2款第（三）项的解释》。可谓凤毛麟角！面对立法机关的无动于衷，而案件已进入司法程序，办案又有严格的诉讼时限，超审限也是违法，故国家最高司法机关对许多本属立法解释的问题不得不“擅自”进行司法解释。（11）

 

　　最高人民法院以司法解释之名行立法或立法解释之实者屡见不鲜，尤其在以“规定”命名的司法解释中最为明显。例如，最高人民法院关于民事和行政诉讼的两个证据规定中的证据交换制度就完全突破了法律的框架。再如，司法解释中经常出现“XX法第X条规定的XX是指XX”，这种做法是进一步明确法律规定的具体含义，属于立法解释的范畴。这种现象也就是前几年法学界所诟病的司法解释立法化问题。司法解释事实上成了立法解释甚至取代立法解释，是与我国“议行合一”的政治体制和建立完善统一的法治国家目标不相符的。

 

　　《立法法》的颁布应该说是我国立法解释工作的一个转折点，从2000年4月29日九届全国人大常委会第十五次会议通过的《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第2款的解释》到最近2005年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《关于<中华人民共和国刑法>有关出口退税、抵扣税款的其他发票规定的解释》，我们看到全国人大常委会已经越来越经常的运用它的立法解释权，也逐渐把越来越多的立法解释从司法解释中“抢”了回来，司法解释侵蚀立法解释的现象越来越少，立法解释与司法解释的界限也越来越清晰。

 

　　五、关于立法解释的存废问题

 

　　立法解释是否应该废除？对这个问题持肯定的观点主要有两个：

 

　　（一） 宪法不能由全国人大常委会解释

 

　　理由：其一是全国人大常委会解释宪法不能做到既不是同义反复，又不能与宪法原义保持一致。而改变原义的解释就是修改宪法，由全国人大常委会通过解释宪法来修改宪法是不可以的。其二是无法确定解释的效力。鉴于宪法解释问题争论激烈、全国人大常委会尚未对宪法进行过规范性文件解释，这里不作讨论。

 

　　（二）立法机关不应作为法律解释主体，不应有立法解释制度，应当予以废除

 

　　如有人提出其理由：一是认为法律解释的逻辑起点应当在立法完成之后的法律应用环节。二是认为法律解释不是一种独立的职权，而是执法者行使执行法律的职责时所隐含的权力。三是认为立法机关没有必要承担解释法律的职责。四是立法解释程序与立法程序没有什么区别，没有必要单列一权。进而又分析了立法解释的几个弊端：第一，立法解释无法解决是否具有溯及力问题。第二，立法解释会使法律的客观性和可预测性受到质疑。第三，立法解释会使法律的包容性、适应性受到破坏。然而，该作者一方面从理论和制度上对立法解释制度持否定态度；另一方面又认为，在目前我国的法律解释制度还没有完全理顺的情况下，继续保留立法解释制度，仍然有其一定的必要性。一旦我国的法律建设走上比较成熟的轨道，执法机关特别是法院真正能够成为法律的守护神，则立法解释制度的存在就完全是多余的了。这种研究方法即：先设定一种普适性标准，然后用以对比中国的现行制度，凡是不相符合的则必定存在种种弊端，应该加以改革；同时又以中国国情为理由，论证其现阶段的相对合理性。范愉教授对这种研究方法的批判已十分透彻，（12）笔者在此不做赘述。

 

　　也有人质疑立法解释得以确立的认识依据，（13）其观点：

 

　　1.对于法律、法令条文本身需要作“补充规定”的，其实，这属于立法的范畴，不具有法律解释的性质。并且，立法解释与立法中的解释现象不同，前者作为法律解释的一种，是描述性的，目的是展示解释对象的固有含义；后者却主要不是描述性的，而是规定性的，是为了给解释对象注入、限定或选定某种含义。

 

　　2.如果立法解释的内容限于“条文本身需要进一步明确界限”，那么，实际上它与法律实施者解释的内容并无不同。首先，在“条文本身”和“具体应用”之间，并不构成一种真实的区分；其次，“进一步明确界限”不能构成立法解释的独特内容

 

　　3.对“有权制定法律，就有权解释法律”这一命题提出质疑，认为（1）立法原意实际上并不像人们想象的那样可靠；（2）更为重要的是，尽管必须肯定立法原意在法律解释中的作用，但是不应超越法律条文所能容纳的限度去确定立法原意。

 

　　笔者认为该作者在对现存体制进行质疑、批判的时候，并未对立法解释作出界定，而是很抽象地对立法解释与立法中的解释进行区分，将立法中的解释从立法解释中分离出来；而且从《立法法》颁布和全国人大常委会近年来的法律解释文件来看，已经不存在补充规定的情况。同时，“条文本身”和“具体应用”之间并不构成一种真实的区分的说法在逻辑上很容易得出法律一经制定就与立法者分离、法律解释权天然属于执法机关的结论。我们认为这种研究方法深受西方法学理论影响，是一种脱离中国现实的形而上学的研究方法，就理论谈理论，拿西方的法学理论强加到我国现实之上，况且在西方对法律进行解释的机关也不限于执法机关。这就不难理解作者为什么会对“有权制定法律，就有权解释法律”这一命题提出质疑，同时这种观点也与我国法律解释体制有很大的冲突：全国人大常委会的立法解释权来自宪法授权，而最高院、最高检的司法解释权和国务院及其主管部门的行政解释权来自全国人大常委会的法律授权，立法解释从来就不是与司法解释、行政解释处于同一层级。而且最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人大常委会解释或决定，由全国人大常委会对两者在理解上的冲突进行协调，也是与我国政治体制相衔接的。如果按照作者的理论，我们不知道这种情况下该如何妥当处理。

 

　　诚如范愉教授所言，我们毕竟不能仅根据理论推理、而不是实际存在的弊端，就轻易否定一个制度的合理性（14）。山东大学陈金钊教授也认为不宜废除立法解释。（15） 而且如前文所述，全国人大常委会已经相对频繁的进行立法解释了，行使本来就属于它的权力，也有助于逐渐树立立法权威，理顺立法解释体制，有助于进一步推进法治进程。

 

　　虽然《立法法》已颁布，但由于各种原因，我国法律解释制度还存在很多问题、立法解释制度还不很规范，立法解释不及时，未对立法解释形式、立法监督、全国人大常委会应请求作出立法解释的期限等问题进行规定，实践中地方性法规的立法解释主体比较混乱，《立法法》也未对《决议》的效力作出规定或说明，这都需要进一步完善。

 

　　注释：

 

　　（1）《中国大百科全书？法学》，中国大百科全书出版社1984年版，第81页。

 

　　（2）朱力宇主编：《立法学》，中国人民大学出版社2001年版，第183页。

 

　　（3）沈宗灵主编：《法理学研究》，上海人民出版社1990年版，第224页。

 

　　（4）参见周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第146页。

 

　　（5）参见前引③《立法学》，第29页。

 

　　（6）参见周振晓：《也论立法解释》，载《中国法学》1995年第1期。

 

　　（7）沈宗灵在其主编的《法理学》（高等教育出版社1994年版）中认为“作补充规定”超出了立法解释的范围；罗书平在《立法解释与司法解释》（载《云南大学学报：法学版》2002年第2期）一文中说：“把对法律规范的‘补充规定‘也称之为’立法解释‘就值得探讨了。”

 

　　（8）参见蔡定剑、刘星红《论立法解释》，载《中国法学》1993年第6期。

 

　　（9）同上。

 

　　（10）司法解释是我国比较有特色的一项法律制度。如果将司法解释看成是法律解释根据主体进行的分类中的一种的话，司法解释也就用以特指由司法机关所作出的法律解释。而司法权的行使主要是通过审判活动，因此，经典意义上的法律解释，即法官在法律适用中的解释，理所应当地应该划归这一分类。但受狭义法律解释观的影响，现在很多流行的观念将司法解释仅仅局限于最高院或最高检所作的规范性解释，排除了经典意义上的法律解释这一有权的个别性解释。这里仅从流行的司法解释的概念和狭义的立法解释概念出发，讨论立法解释与司法解释的关系问题。

 

　　（11）参见罗书平：《论立法解释与司法解释》，载《云南大学学报：法学版》2002年第2期。

 

　　（12）参见范愉：《关于法律解释的几个问题》，载《金陵法律评论》2003年秋季卷。

 

　　（13）参见万其刚：《质疑立法解释及其得以确立的认识依据》，载《人大研究》2003年第10期。

 

　　（14）同（12）

 

　　（15）参见陈金钊：《不宜废除立法解释》，载《检察日报》2002年2月21日。