北京城市地下空间管理体制机制发展新趋势

  　　有效利用地下空间是改善城市环境的最佳途径。随着城市发展由外向型扩展转向内涵式提高阶段的到来，为切实保证城市地下空间安全、城市健康持续发展和有效运营，有必要理清地下空间利用特点，理顺管理机制，遵循基本规律，有序、合理、综合开发利用城市地下空间，建立高效安全的地下空间管理体制。

　　《现代城市》杂志是浙江大学城市学院主办的科技期刊，自2006年底创刊以来，经历了4年多的发展，在报道现代城市发展与科学研究方面逐渐形成了自己的风格和特色。收录了国家自科基金项目等高质量的研究成果。

　　一、地下空间管理现状与问题

　　我国城市地下空间主要分为人防工程、普通地下室、地下交通廊道(隧 和无产权部门;按管理内容包括硬件道及地铁)和停车场、市政管道设施和管理和活动管理;按过程划分为规划、综合管廊等四类，以住人、停车、商业、 建设和运营管理三阶段，并存在管理公益使用、设备用房等为主，目前地下 区域和管理范围的差别。空间利用存在私自利用、违规住人等管 管理形式复杂。根据政府官网总理难题和消防、治安、防汛等安全问题。 结，地下空间行政管理的主要许可和处罚呈现内容多、数量多、部门多等

　　(一)管理现状特征

　　三多特征管理部门复杂。我国地下空间利用的主线是始于人防工程，接着将人防 (二)管理存在问题工程用于其他用途，再到专门的地下 我国的地下空间建设起步较晚空间利用。具体管理部门的分类方式 从时间角度相互衔接错位，从空间角有多种 : 按照产权划分分为有产权部门 度整体性肢解，主要存在以下五个方面的问题。

　　管理依据不一。管理依据不一体现在两个方面：一是法律依据角度，不同法规不相衔接。地下空间开发利用是涉及土地资源管理、城市规划以及人民防空等三个方面的复杂系统，由于地下空间缺少立法，不同政策法规之间相互矛盾，相互制约，空间开发规则尚未建立;二是管理标准方面，北京市地下空间分类标准并不统一。体现在地下空间的定义和分类等方面。

　　管理目标不同。地下空间开发利用的管理目标存在巨大差异，有些目标甚至是相互矛盾的。如针对地下空间联通，规划部门提倡联通，消防部门则反对联通，临近产权单位则以管理时限等原因拒绝联通，地铁运营部门设置高额联通收费门槛阻碍联通，联通费用谁来出、如何划分责任、产权确定、建设时序、规划审批等制度性方案缺失也阻碍了地下空间联通的发展。如针对地下空间结合商业开发，市场需要增加商业设施，但从消防管理、安监管理、治安管理等角度相关部门则不赞成。目前尚没有一个主要的牵头部门或是协调部门解决诸多矛盾，缺少系统管理。

　　管理信息不清。北京市地下空间信息分散在规划、建设、市政、民防、交通、部队、中央机关等部门和机构，市级住建和房管已经实施机构合并，区级还涉及房管部门，具体存在以下问题：一是相互封闭，缺乏统一;二是信息不准，缺乏更新。北京市曾在 1964 年、 1976 年、1986 年和 2015 年组织了地下管线的普查，发现存在大量不准确信息，在遇到任何突发事件时，急救、抢险人员面对的一片未知的地下空白。

　　管理职责不明。地下空间使用管理对象认定不明确，责任边界模糊不清，由于管理协同不足、管理执法缺乏权威、管理标准不统一、管理过程

　　不顺畅等原因，现今的管理存在以下问题：一是管未管好。存在三种情况，第一种是未管理。部门怕承担责任，对地上地下空间割裂管理。第二种是未有效管理。未有效管理又分为三个阶段——规划、建设阶段和运营阶段。规划阶段如地下空间管理许可内容多样，根据海淀区的调查，各种利用、使用、属性等说法 600 多种，缺乏规范化标准化的规定，导致使用依据不统一。建设阶段如地铁、综合管廊项目等属于国家投资，因受项目时间限制，有些已经运营了，规划建设相关手续还未齐全。运营阶段有些部门也采取地上地下管理方式统一的方法，由于未考虑地下空间的特殊性，从而忽略安全问题或是未能充分地利用地下空间。第三种是未有效衔接。即规划、建设、运营管理三阶段没有有效衔接。二是管理空白。三是管理叠置。北京市地下空间管理是以条条为特征的垂直管理，存在多头管理问题。四是管理模糊。新出现的地下空间建设类型或使用功能的综合化都会导致管理模糊的问题，建设角度以综合管廊最为突出，结合地铁等交通设施建设的综合交通枢纽及其他商业开发使得管理边界出现模糊现象。

　　管理手段不足。约束手段方面体现在三个方面：一是促进地下空间规划实施的强制性手段缺失。包括地下空间连通、地下空间使用功能改变等方面;二是治理地下空间违法治理的处罚性手段不足。地下空间清除、人员清理缺乏明确的条件规定，行政处罚缺乏明确的处罚部门，且对于地下空间违法的处罚形式尚停留在罚款、停业整治阶段，清理、拆除和后续利用缺乏有效的惩戒手段;三是治理地下空间违法治理的保障性手段不足缺失。缺乏回填标准、技术、措施方法以及拆违资金和治理资金缺乏，治理地下空间违法缺乏强有力的制度保障。

　　二、地下空间管理需求与管理模式探索

　　(一)地下空间利用需求

　　城市地下空间利用需求分为两类：一是市场需求。随着地下空间商业化价值的凸显，市场需求剧增，由少量向巨量转变，使用由单一功能向多元功能转变，投资由单一主体向多元主体，需求由刚性向弹性、变化、多样转变;二是政府需求。目前城市出现的城市高密度、交通拥堵、停车难、高房价、绿地少、市政基础设施保障程度低等问题都需要利用地下空间解决。

　　由于地下空间规划、建设和运营管理与地上相比，空间相互关系既有产权约束，也有极强的技术要求，体现在管理方面系统性更强、难度更大。各地对地下空间利用的态度并不相同：有些城市积极应对市场需求和政府需求;有些城市应对市场需求不能有效回应，对政府需求采取被动应对，采取堵的策略，如对已有地下空间存量进行清理，从规避矛盾的角度控制地上业态的下行。

　　(二)管理模式

　　城市地下空间管理从部门之间的关系角度按照行政管理理论逻辑分为三种模式：一是平行管理模式。即地下空间管理架构沿袭现有的管理部门进行设置，采取地上地下一致性原则实施地下空间管理的方式;二是部门牵头模式。即需要增设协调机构进行地下空间的统一管理，设立全市地下空间管理委员会 ( 或领导小组 )，委员长 ( 组长 ) 由分管副市长担任，成员是各主管部门责任人。当地下空间出现规划、建资金缺乏，治理地下空间违法缺乏强有力的制度保障。

　　二、地下空间管理需求与管理模式探索

　　(一)地下空间利用需求

　　城市地下空间利用需求分为两类：一是市场需求。随着地下空间商业化价值的凸显，市场需求剧增，由少量向巨量转变，使用由单一功能向多元功能转变，投资由单一主体向多元主体，需求由刚性向弹性、变化、多样转变;二是政府需求。目前城市出现的城市高密度、交通拥堵、停车难、高房价、绿地少、市政基础设施保障程度低等问题都需要利用地下空间解决。

　　由于地下空间规划、建设和运营管理与地上相比，空间相互关系既有产权约束，也有极强的技术要求，体现在管理方面系统性更强、难度更大。各地对地下空间利用的态度并不相同：有些城市积极应对市场需求和政府需求;有些城市应对市场需求不能有效回应，对政府需求采取被动应对，采取堵的策略，如对已有地下空间存量进行清理，从规避矛盾的角度控制地上业态的下行。

　　(二)管理模式

　　城市地下空间管理从部门之间的关系角度按照行政管理理论逻辑分为三种模式：一是平行管理模式。即地下空间管理架构沿袭现有的管理部门进行设置，采取地上地下一致性原则实施地下空间管理的方式;二是部门牵头模式。即需要增设协调机构进行地下空间的统一管理，设立全市地下空间管理委员会 ( 或领导小组 )，委员长 ( 组长 ) 由分管副市长担任，成员是各主管部门责任人。当地下空间出现规划、建完善投融资与利益分配机制。地下空间开发利用造价高、投资大，需要建立多元化的投融资体制。要鼓励民间资金、外资进入这个领域，谁投资、谁受益，谁投资、谁使用，建立地下空间有偿有限期使用制度。积极探索 BOT( 建设—经营—转让 )、BT( 建设—转让 )、 TOT( 转让—经营—转让 ) 等投融资模式，进一步开放城市地下空间投资领域，鼓励和吸引社会资本参与投资建设。

　　建立监管和宣传机制。地下空间的特殊性决定了地下空间安全管理的重要性，需要加强安全监督制度建设，需要广泛进行地下空间开发的安全事宜的宣传，详细地编写地下空间的安全使用手册，定期或不定期地举行地下场所的安全逃生或消防演练，构建地下空间基层应急管理系统。

《北京城市地下空间管理体制机制发展新趋势》

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