区块链技术助推政府购买公共服务的优势及建议

 　　摘 要：政府购买公共服务是创新公共服务供给方式的重要途径。在国家顶层设计的指导下，我国地方的政府购买公共服务正在如火如荼地进行。然而由于需求方和供给方的缺陷，在购买公共服务的过程中存在着界定“买什么”的行政倾向、确定“向谁买”的程序缺失以及落实“如何买”的能力不足等风险。区块链技术所具有的去中心化、去信任化和自治性等特征能够实现政府购买公共服务服务需求的精准测量、服务承包商的精确筛选和服务合同的精效管理，从而赋能政府购买公共服务。但作为一种新兴技术，区块链技术应用于政府购买公共服务还面临诸多挑战。实现区块链技术与政府购买公共服务的有效衔接需要树立正确的治理理念、加大对区块链的技术支持和人才培养及加强区块链技术的制度体系构建。

　　关键词：区块链;政府购买公共服务;去中心化;去信任化

　　中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408(2020)11-0083-05

　　《评价与管理》(Evaluation Management)是由中国科学评价研究中心与中国科学学与科技政策研究会主办、武汉大学图书馆承办的内部期刊，目前暂定为季刊。

　　基金项目：天津市哲学社会科学规划一般项目“政府购买公共服务中的行政担保责任及对天津深化‘放管服改革的借鉴”(TJZZ18-08)。

　　作者简介：李洪佳(1982-)，女，山东威海人，天津外国语大学副教授，研究方向：政府购买公共服务。

　　20世纪初期，世界上多数国家都把政府垄断作为提供公共服务的唯一方式。这种政府垄断的供给方式使政府财政赤字不断加大，政府部门人浮于事，公共服务质量和效率低下。与此同时，声势浩大的“新公共管理”运动开始席卷西方国家。新公共管理因其主张“更多地依靠民间机构，更少地依靠政府”契合当时各国的实际而备受青睐。政府购买公共服务是新公共管理运动中持续时间最久、应用最为广泛、影响度最高的一项政府职能改革[1]。从全球范围来看，到20世纪90年代末政府购买公共服务达到了高潮。中国的政府购买公共服务肇始于1995年，经过20多年的不断探索，购买公共服务已经成为中国创新公共服务供给方式的重要途径。2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确提出“到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度”。党的十八届三中全会更是进一步强调，要“推广政府向社会组织购买公共服务。凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。政府购买公共服务是转变政府职能的“先手棋”，又是全面深化改革的“当头炮”，还是践行社会主义核心价值观的关键之举。在国家顶层设计的指导下，各地购买公共服务如火如荼地开展，不论是购买公共服务的数量还是范围都在不断扩大。

　　政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用。其背后的基本原理是政府作为一个精明的买家能够准确地知道“买什么”“向谁买”及“如何买”。然而，从我国各地的政府购买公共服务的实践来看，由于需求方和供给方的缺陷使得政府成为一个精明的买家并非易事，导致购买公共服务内含的风险及缺陷不断地暴露出来，甚至出现了“逆合同外包”现象。

　　一、政府购买公共服务的风险

　　(一)界定“买什么”的行政倾向

　　政府购买公共服务的一个基础性问题就是清晰地界定所要购买的服务，这是实现购买公共服务价值目标的基础。党的十九大报告明确指出，新时代中国特色社会主义的重要内容是“以人民为中心”。因此，新时代的政府购买公共服务必须以公民权利的维护和公众需求的满足作为界定边界的标准，将公民分散的公共服务需求识别出来并在公共服务的购买中得以体现和满足。“没有包含顾客效用的公共产品供给者的效率毫无经济意义。”[2]这就要求政府在界定公共服务购买的边界时应基于公民的参与、讨论和需求表达，通过“自下而上”的决策模式来确定购买清单。但是从目前来看，公众的组织化程度不高而且鲜有顺畅的渠道可以表达自己的公共服务需求，另一方面压力型体制使得政府缺少精准识别公众需求的动力，因此在界定购买的项目时政府更多地是依靠主观判断、长官意志“自上而下”地分配公共服务资源。政府主导公共资源的分配原本无可厚非，但是在分配的过程中如果缺少公民的参与，容易导致政府所购买的服务并不是公民所需的。此外，现代政府虽然是建立在理性的“官僚制”基础上的，但在实际运行过程中“官僚制”却容易异化成条块分割、利益驱动等“官本位”思想。这种思想使得各政府部门主要是从自身的职能、部门的利益来建立信息网络平台。各部门的信息网络平台建设口径不一致且兼容性差，只围绕自身的业务来运行，不考虑与其他部门的数据库衔接和共享，难以整合分散的公共服务需求。

　　(二)确定“向谁买”的程序缺失

　　政府购买公共服务相比于传统的政府垄断供给最大的优势在于引入了市场竞争机制，旨在通过竞争提高公共服务供给的效率。萨瓦斯认为：“任何民营化努力的首要目标都是将竞争和市场力量引入到公共资产和公共服务的利用过程中。”[3]因此在确定了购买的项目后，政府应及时充分地向社会公开，并将承接主体的条件、绩效评价标准等信息也一并公开，通过公开地招投标来选择承包商。但由于市场并不是一个好的绩效信息源，政府难以通过市场来甄别不同的承包商的资质和能力，因此政府对于将公共资金委托给承包商深存顾虑。在这样的情况下，政府更偏向于选择那些有官办背景的社会组织或者是熟悉的社会组织作为承包商。这与优胜劣汰的市场竞争模式相去甚远。

　　(三)落实“如何买”的能力不足

　　购买服务说到底是一种合同行为。政府以合同的形式将公共服务的供给委托给承包商，承包商作为代理人依据合同规定来生产公共服务，政府則根据承包商履行合同的情况为其支付相应的费用。购买服务的价值目标能否实现关键取决于合同是否得到有效履行。因此，政府虽然不再是公共服务的直接生产者，但为了保证公民能够获得优质的公共服务，政府应具备合同文本的管理能力、合同执行的监管能力和合同评估的反馈能力，从而扮演一个“精明的合同管理者”的角色。合同文本的管理需要政府能够准确和清晰地界定合同条款，并根据外部环境的变化适时对合同条款进行调整。但由于时间和精力有限，政府不可能明确地把政策指示、政策目标以及承包商的权利和义务都列进合同里面。即使政府有能力制定清晰而严密的合同文本，由于与承包商之间的信息不对称，在实践中政府也难以对承包商的行为进行有效的监督和评估。政府合同管理能力的弱化使得服务提供者获得与政府谈判的能力，并左右政府对其服务质量评估的判定，导致政府被供应者“俘获”，难以实现为公众提供优质服务的目标[4]。

　　二、区块链技术应用于政府购买公共服务的优势分析

　　区块链技术作为比特币的底层技术支持因比特币的出现而为人们所知悉。区块链技术的本质是一种新的数据存储形式，其目的是通过分布式记账来建立一种新的无需第三方担保的信任机制。区块链技术是多种技术的组合，包括点对点传输、时间戳、非对称加密技术和智能合约等。点对点传输技术为区块链上的每一个节点赋能，使每一个节点都可以无需第三方而进行直接的点对点连接，在区块链上表达自己的观点并使自己的观点被倾听和采纳，还能够实时获得区块链中的全部数据。时间戳作为一种数据区块存在性的字符序列，保证了区块链数据库的不可伪造和不可篡改性[5]。非对称加密技术是指在加密和解密的过程中使用两个非对称的密码[6]。非对称加密技术不仅可以保证信息的安全性，还可以解决数据产权归属问题，从而确保在数据开放的同时，隐私可以得到保护。智能合约是一套以数字形式定义的承诺，承诺控制着数字资产，包含了合约参与者预定的权利和义务，并由计算机系统自动执行[7]。智能合约技术能够通过规范主体间的信息和行动条件而使双方达成协议，并在条件满足时自动执行该协议，不受外部因素的干扰。作为一种新兴的底层技术，区块链所具有的去中心化、去信任化和自治性等特征在创新政府购买公共服务方面具有极大的优越性。

　　(一)服务需求的精准测量

　　购买公共服务的首要环节是对公众的服务需求进行精准测量。但由于我国人口众多以及地区差异较大，公众需求呈现出多元化和分散化的特征。因此，需要一个内在的合理化的技术工具对多元的、分散的公众需求进行有效收集和整合，并借助技术工具的支撑来判明需求的合理性和强度，从而正确地把握公众需求的方向。区块链技术作为第三次工业革命以来的最具颠覆性的技术之一，能够有效识别公众的需求，以公众行为数据捕捉公众的真实愿望，实现对公众需求的精准识别。

　　区块链技术中的点对点传输技术使得每一个节点无需依赖任何“中心化”节点而直接连通。每个节点都可以平等地参与决策，而不受其他节点的控制。这种去中心化的特征使得公众不再只是被动地接受政府自上而下对公众需求所作的判断，而是借助点对点传输公开地表达自身对公共服务的需求且会同步至整个网络。政府作为区块链上的一个节点可以随时从区块链网络获取信息，快速收集关于公众公共服务需求的海量数据。基于对这些海量数据的分析，政府不仅可以获取每个公众个体层面的需求特征，而且还可以对每个个体的需求进行深度挖掘与聚类分析，从而精准识别不同个体之间以及不同群体之间的需求差异。在个体需求的海量数据基础上，结合日常生活消费和基本公共服务支出等方面的数据，还可以快速定位经济发展水平不同区域间公共服务需求的差异。区块链技术还可以解决需求识别过程中的“信息孤岛”问题。区块链中的共识机制要求接入到链上的政府部门遵循共同的协议，共同管理和协调整个区块链。这样，不同的政府部门的电子政务系统有了统一的标准，有利于不同部门间的信息对接和信息资源的互通。

　　(二)服务承包商的精确筛选

　　购买公共服务的基本原理是将服务的生产与提供相分离。政府作为公共服务的提供者通过市场竞争招标的方式精确筛选出公共服务的生产者，即承包商。这一过程的顺利实施不仅需要政府广泛地向潜在的服务提供者发布公共服务招标的信息，还需要政府能够有效甄别不同服务提供者的资质、信誉和能力并对他们一视同仁。“政府应使得竞争者之间机会均等和享受公平待遇成为市场经济健康发展的必要条件。”[8]区块链作为分布式数据库，使得链上的每一个节点都能够读取和存储区块链中的数据，只要信息“上链”就会迅速实现全网公开，链上的每一个节点都可以随时自由地查询已上链的信息。借助区块链技术，政府可以精确地筛选承包商。一方面，政府内部建立的基于区块链的公共服务购买数据库，包括购买项目的信息、购买方式和承包商的资质等信息一经上链后，将会同步至整个网络。任何一个潜在的服务提供者都可以查询到公共服务招标的相关信息，避免了不同的竞争主体在竞争招标过程中的信息不对称。另一方面，区块链的时间戳技术保证了政府在购买公共服务过程中的程序公正。招投标过程中每个环节的信息都会上传至区块链并加盖一个时间戳，这些加盖了时间戳的信息会按照相应的时间顺序连接成一个区块链。而且这些加盖了时间戳的信息不可篡改，任何试图篡改的行为都会被全网实时监控。据此，公众和潜在的竞争者可以借助区块链追溯政府招投标的整个过程，从而保证了政府在招投标过程中的程序公正和公开透明。区块链技术还为潜在的竞争者提供了信用背书，有利于政府对他们的资格进行审核。时间戳作为数据区块存在性证明的字符序列，使得政府不再需要依据经验判断、潜在竞争者的知名度或亲密关系来筛选承包商，而是通过追溯潜在竞争者的声誉、专业资质和服务能力等来择优选择承包商签订合同。

　　(三)服务合同的精效管理

　　政府购买公共服务是政府将公共服务的生产委托给承包商。因为“代理人的行动不完全可预测，委托人的问题是设计一个基于该结果(不确定的可观测结果)的合同，以促使代理人采取合适的行动接受该合同”[9]。所以在购买服务的过程中，政府虽然不再负有直接生产服务的责任，但作为公共利益的代表，政府应对购买服务过程中所形成的合同关系进行精效管理，确保合同得到有效执行。区块链技术有利于政府对服务合同的精效管理，一方面，区块链系统是高度透明的，區块链系统中的数据记录对所有的节点都是开放的和可追溯的。这堵住了承包商在履行合同的过程中欺骗政府的技术漏洞，从而有利于政府对承包商履约行为的激励监控，确保承包商能够严格地执行合同。另一方面，区块链技术中的智能合约有利于购买合同的快速且不可逆地履行。智能合约与社会契约类似，都是为了让事务在某种程度上达成一致[10]，只不过智能合约是通过将合同内容进行数字化编码并上传至区块链为合同的有效执行提供一定的担保机制。在购买合同订立之后，政府对合同条款进行数字化编码并上传至区块链形成智能合约。一旦政府与承包商达成交易共识，合同条款就会被记录下来且不可更改。当约定的条件出现时，合同的自动执行程序将会被触发并按照预设的程序自动执行。这不仅能够减少恶意违约的发生，还能减少因监督合同履行而发生的执行成本。

　　三、区块链技术应用于政府购买公共服务对策建议

　　“机器具有减少劳动和使劳动更有成效的神奇力量，然而却引起了饥饿和过度的疲劳。”[11]区块链技术以点对点传输技术、时间戳、非对称加密、共识机制和智能合约等一系列核心技术革新克服了政府购买公共服务中的诸多难题。但是，由于任何一种技术的创新都会给社会的发展带来冲击与挑战，因此区块链与政府购买公共服务的结合将是一个长期的过程。就当前来看，要想实现区块链技术与政府购买公共服务的有效衔接至少需要从以下几个方面着手。

　　(一)树立正确的治理理念

　　区块链技术应用于政府购买公共服务，不仅仅是技术层面的变革，更是政府治理理念的一次深刻变革。传统的政府购买公共服务是建立在以政府为中心的等级化结构中。政府作为公共利益的代表，要确保潜在的承包商能够在一个公平的市场环境中进行竞争，还要保证公民能够获得优质的公共服务。区块链技术是一种分布式的数据存储技术，在整个区块链体系中不存在中心节点，每个节点的权利和义务是对等的。当政府嵌入到区块链体系中后，区块链的“去中心化”使得政府与其他节点处于平等的地位，这势必会给政府的权威带来挑战。“把权威说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成绝对好的东西，这是荒谬的。”[12]將区块链技术应用于政府购买公共服务并不是为了削弱或瓦解政府的权威，而是旨在解决传统以政府为中心的等级化社会所带来的“官僚式外包”等问题。政府一方面要将充分的决策权交给购买公共服务区块链上的所有利益相关者，畅通公众需求表达的渠道，调动公众参与购买服务绩效评估的积极性。同时，还要明确政府与承包商之间的权利关系，防止政府对承包商的过度嵌入，营造一个平等、信任的协作关系，另一方面要落实每一个节点在购买公共服务中的责任。任何技术的发展都需要某种形式的社会机构来确保责任制，并保持整个系统的合法性——而不是仅仅依靠技术[13]，这一社会机构只能是政府。因此，为了使区块链更好地服务于政府购买公共服务，需要树立一个正确的治理理念。政府并不像西方无政府主义者所宣称的是不必要的权力存放地，政府应该运用其权威负责任地运用区块链技术掌握公民需求表达的相关信息，弥补公民参与的缺失，尤其是要保证弱势群体的需求表达权利，使公共服务购买更加具有公平性。政府还需要运用区块链来了解承包商生产公共服务的相关信息并对其进行监督，防止承包商逃避责任和义务，侵害公众利益。

　　(二)加大对区块链的技术支持和人才培养

　　区块链技术作为互联网推广应用以来最具颠覆性的技术之一，具有广阔的发展潜力，但任何一种技术的发展都需要经历从不成熟到成熟这样一个发展历程。从目前来看，区块链技术发展还处于初级阶段，底层技术发展还不够成熟。虽然区块链技术采用了非对称加密技术来保障信息安全，但非对称加密并不是万无一失的。随着数学、计算机以及密码学的发展，非对称加密技术被破解的可能性越来越大。只要区块链中的任一节点的密匙被破解，区块链上所有的数据记录就会被泄漏甚至被不法分子利用。区块链也可能会侵犯到个人的隐私，虽然区块链中的各个节点是通过线上的匿名方式来进行信息传输的，但不是严格意义上的匿名交易，而是需要通过一种类似电子邮件的地址标识来进行信息传输。随着各类反匿名身份甄别技术的发展，各个节点的定位和身份仍有可能被识别。此外，区块链技术应用于政府购买公共服务，最终的落实者是政府工作人员、社会组织和公众等多元个体，他们虽然有着熟练的专业知识，但大多不是技术人员，缺少对区块链的了解。因此，要将区块链技术很好地接轨政府购买公共服务，政府应从制度保障、创新驱动、机制优化和人才培养等方面来建立一个适合于区块链技术发展的生态环境。在制度保障方面，政府应通过建设区块链政策体系来强化政府在区块链建设方面的引导作用，并通过完善区块链创新服务体系来支持企业在区块链等方面开展关键技术攻关和产业化。在创新驱动方面，政府应加大对区块链技术企业的资金支持，鼓励区块链企业和相关机构围绕区块链应用场景的需求进行跨领域融合发展。同时，还要加大对区块链企业的知识产权保护。在机制优化方面，政府应建立健全创新激励机制，通过设立专项的研究课题并划拨经费鼓励区块链技术创新项目的申报，强化产学研合作机制，鼓励高等院校和科研院所协同开展区块链等基础技术的研究。在人才培养方面，鼓励高校、科研机构培养区块链与政府治理方面的复合型人才。同时，还要加强区块链创新人才的引进，对区块链企业机构新引进不同等级的高层次人才给予相应的奖励。

　　(三)加强区块链技术的制度体系构建

　　“技术赋能是有限度的，它离不开社会制度和对人类行为的制约。”[7]但作为一门新兴的技术，区块链在发展的过程中，尤其是在“脱虚向实”的过程中还存在监管制度的空白。区块链技术要想实现与政府购买公共服务的有效衔接需要加强制度体系的构建，为区块链技术的“完美落地”提供制度保障。一方面，完善现行的法律制度，实现与区块链技术的对接。区块链技术应用于政府购买公共服务与现行的法律制度存在一定程度的冲突。传统的政府购买公共服务以书面合同的形式来规定承包商与政府的权利和义务，政府与承包商都要受到《合同法》的约束。区块链技术中的智能合约技术虽然在一定程度上实现了技术与法律的协同，用计算机语言代替法律语言来编辑合同条款，但它难以实现合同法上的合同变更、解除和撤销等制度。因此，政府应对现行的法律、法规进行评估，补充促进区块链技术应用的条款，从而在制度层面为区块链技术应用于政府购买公共服务保驾护航。另一方面，制定明确有效的监管制度。在政府购买共服务领域，区块链的技术特性能有效地测量公众对公共服务的需求、精确筛选服务承包商以及对购买合同实施精效管理。但是，区块链技术的全网数据公开存在着隐私泄露的风险。区块链技术的去中心化、匿名化又增加了对隐私泄露的监管难度。因此，需要政府加强在区块链技术方面的监管体制的构建。目前，我国已对区块链技术在金融领域的应用出台了相关的制度，一些地方政府也开始着手区块链监管制度的建设。中央政府应结合地方政府的做法加强区块链技术在其他应用领域，如政府购买公共服务领域的顶层设计，积极探索区块链立法，形成一套严密的区块链技术监管体系。

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　　[11]马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1995 ∶ 775.

　　[12]马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京：人民出版社，2009 ∶ 337.

　　[13]Wallach W， Allen C， Smith I. Machine Morality： Bottomup and Topdown Approaches for Modeling Human Moral Faculties[J]. AI&Society ，2008(4)：565-582.

《区块链技术助推政府购买公共服务的优势及建议》

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