浅谈城市综合防灾体系构建和完善

　　摘要：伴随09年汶川大地震的发生，城市防灾越来越引起了人们的注意，建立一个健全而完善的城市防灾体系是人们的共同心愿。本文系统展示了我国城市防灾的现状，通过对其背景以及意义的阐释，提出了现阶段我国城市防灾体系的存在的诸多不足，进而学习西方先进的防灾管理体制，为我国现实所用，最后针对我国防灾体系存在的诸多不足提出改进意见，希望通过本文可以推动城市防灾体系的进步，为创建和谐社会贡献力量。
　　关键词：汶川大地震、城市防灾体系、防灾管理体制、和谐社会
　　1城市防灾的背景及意义
　　1.1城市防灾背景
　　城市作为人类生活和生产的主要承载体，是一个复杂的巨系统。系统的稳定性与安全性至关重要。伴随着09年的四川汶川大地震，城市的安全性引起了人们越来越多的重视。原来国家脆弱的防灾系统给人们带来了无限的思考，究竟什么样的城市才是真正安全的城市呢？目前我国对城市灾害还缺乏深入系统的研究，对具体灾害的认识还停留在浅显的认识。防灾技术较为单一，缺乏综合性，技术水平缓慢进步。一些新材料、新技术运用后，对可能引起的灾害及相应对策研究得很不够。在这样一个复杂的大背景下，形势严峻，而技术难以达成，究竟该如何提高我国的城市防灾水平呢？
　　1.2城市防灾意义
　　城市是第二产业、第三产业集聚的中心，一旦城市发生灾害，如果防灾系统难以达到要求，将会给国家造成不可估量的经济损失。城市作为一个人口和生产资料的聚居地，又是一个和谐完善的生态系统，有效避免自然灾害，将有助于维护生态系统的稳定。
　　安全性的要求是一个社会和谐稳定的必要前提。纵观历史，不论什么样的社会，如果年年战乱，自然灾害频繁，而人民的生活连最基本的安全保障都没有，和谐、融洽便是天方夜谭。所以要切实提高城市的防灾水平，从技术，体制，以及管理三个方面进行完善，和谐社会才得以真正的建立。
　　据统计，在我国，目前地震烈度大于等于七的城市月占总城市的45%，而《中国21世纪议程》指出:‘全国70%[1]以上的大城市，半数以上的人口和75%以上工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地展灾害都十分严峻的沿海及东部平原丘陵地区”。
　　由此看来，各大城市均在不同程度上面临各种的自然灾害的挑战，建立有效而长远稳定的防灾系统，对于维护城市安定，人民安全至关重要。
　　2、我国城市防灾的现状
　　目前我国城市防灾现状严峻，1998年的特大洪水，2008年的特大暴雪，以及2009年的汶川地震，都给我国造成了巨大的经济财产损失，而在灾难背后，我们可以发现城市防灾体统的诸多弊端，包括应急系统的缓慢，人民防灾意识的薄弱，预报机制的落后等等。针对上述弊端，我国不断建立健全城市灾害管理体制，坚持政府统一领导，上下分级管理，部门分工负责，以地方为主，中央为辅。通过健全完善城市防灾管理体系，有效地提高了灾害救援能力，应急预警能力。但是总体看来，我国人口众多，城市纷杂，城市发展水平各不相同，想要真正提高城市防灾水平，还有很长的一段路要走。
　　3、我国城市防灾存在的问题
　　自新中国建立以来，城市防灾工作就陆陆续续开始进行，但过去的防灾，减灾多采取“运动”形式，科学研究性严重不足，同时，防灾思想出现偏差，使中国城市防灾出现了诸多问题。针对上述工作，可以总结出如下突出问题，亟待解决，以优化防灾体制：
　　3.1、城市防灾立法滞后
　　防灾立法是在国外已经成为相当普遍，发展成为相当完善的法律制度保障。日本就曾颁布诸如《灾害救助法》之类的相关法律30多部，同时，政府每年出资其财政收入的很大一部分用于城市防灾系统的建设，有效地促进了本国防灾体系的发展与完善。
　　相对来说，在中国对于城市防灾的立法则相对滞后，立法活动虽然已经开始，但是立法活动却体现了覆盖面单一、狭窄、不成熟的特点，同时至今尚未形成国家防灾的统一大法。
　　这样就给城市防灾活动带来了巨大的影响，国家的防灾资金难以得到重点使用。立法活动的缺失，使得相关防灾工作的组织处于无保障的地位，也为今后防灾体制的改革带来了不利。
　　3.2、城市防灾工作缺乏协调性
　　在没有统一的法律规制的情况下，我国的防灾工作基本上分部门管理的模式进行的。这样部门铁条问题就显得十分突出，究竟该以哪个部门的意见为主，因为没有统一的定论，所以常常会引起各部门之间的严重分歧，甚至在问题出现时，各方开始推卸责任。而且，面对突发性灾难时，由于信息交流不及时，同时人心涣散，往往对灾害措施不及，难以应对。
　　08年大雪灾就暴露出我国在应急防灾方面的落后。政府几乎各个部门都有应急预案，这次灾害实实在在地检验了各级的应急预案。然而，灾害来临后，却反映出预案的可操作性差。同时，各地区、各部门预案之间不协调，统一协调能力也不如人意。雪灾发生时，据悉，全国人大财经委到贵州黔南州调查时发现，特大暴雪造成了该地区交通的堵塞。但是由于当地政府采取了相关办法，比如“警车开道、重车压冰，货车在前、客车在后，高速公路、低速行驶”等措施，结果有效地疏散了公路上堆积的大量车辆。有人曾经指出：这个问题值得公安部、交通部反思，考虑如何理顺管理体制、加强服务，减少堵车现象的发生。所以应急灾害时，部门协调显得格外重要。
　　3.3、城市防灾科学技术总水平较为落后
　　防灾水平的提高很大程度上依赖防灾科技水平的提高，良好的科技是健全防灾体系的有力基础，从我国目前的现状来看，防灾技术较为单一，片面，并且因为缺乏对灾害的深度分析与研究，防灾技术往往较为粗浅，深度不够。而防灾技术的落后其根源在于对于科研经费的投入过少，缺乏足够的经费，导致技术水平跟不上，影响到防灾体系改进。同时教育的落后也是其根源之一，高校人才缺乏实际动手能力，无法推动技术的革新，创新性不够，矛盾突出。
　　3.4、城市防灾教育落后，缺乏防灾减灾意识
　　日本是在防灾教育方面做得非常突出的一个国家。2003年日本北海道爆发了大地震，而令人惊奇的日本政府却没有因此蒙受太大的损失，究其原因主要是日本对国民的放在教育做得很好，持久而凸显了效果。日本的灾害频繁，大量的火山，伴随着地震，海啸，泥石流给人民的生活造成了巨大的损失。日本的城市防灾工作主要从三个方面开展：建立完善的城市防灾体系，健全完善城市防灾机构，大力教育以提高公民防灾意识。日本将9月1日定位全国防灾日，8月3日所在的那一周定位城市防灾周。另外开展了大量的志愿活动，给国民提供现场模拟的机会，对国民进行必要的防灾减灾知识教育，提高了国民的自救能力。[!--empirenews.page--]
　　在我国，综观我国各城市，不论是政府还是学校很少举办相关的防灾教育活动。因为没有相关的训练，当诸如火灾，台风到来时，国民往往手忙脚乱，缺乏足够的自救的认识，同时，教育跟不上，加上国民对于城市灾难认识较少，在公共场合对突发灾难很少考虑到，盲目逃生，造成了很多不必要的损失。
　　4、外国城市防灾做法借鉴
　　外国的城市防灾的管理模式是最值得我们学习借鉴的，其中体现了很多先进的管理思想，有助于推动我们国家城市防灾体系管理模式的进步。
　　4.1、日本城市防灾管理模式的借鉴
　　日本本土灾难频繁，城市灾难时而发生，所以一个强有力，运作顺畅的城市防灾管理体制对日本来说至关重要。
　　在日本国内，中央防灾会议是日本防灾救灾的主要领导者和决策者，由首相担任其主席，内阁的各部门的长官是其成员。通过制定和推进防灾计划，审核防灾重要问题，从而发挥其领导作用。日本将灾害分为一般灾害与非常灾害，针对不同的灾害等级，实行分等级管理的方式。地方管理一般灾害，而国家管理非常灾害，同时鉴于日本是一个多地震的国家，地震时常发生，故又单独制定了地震灾害管理办法。
　　日本具有完整的防灾系统，以防灾中心为核心，设置顺应日本的行政系统,从首相府到村均依法设立中央防灾会议(国家级)、都道府县防灾会议(省部级)、市町村防灾会议(基层)。各级防灾会议的职责、组成、性质按“大震法”的来设置,灾害过后，各政府也会转化为本行政部门的灾害对策总部。
　　根据以上论述，我们可以发现日本的防灾管理体系条理清晰，设置合理，同时针对性强，同时将政府职能考虑进来，考虑到政府作为行政中心，他在地方的影响力和权威性，即使转化为灾害对策总部可以有效的调集资源，应对突发灾难，这时将政府职能的扩大化和优化。
　　4.2、美国城市防灾管理模式的借鉴
　　美国国土面积广阔，同时也是一个灾难频繁的国度，在其境内时常有地震，洪水，暴风，山林灾害等光顾，所以防灾体系对于美国来说也是至关重要的。
　　统一领导和分两等级管理是美国防灾体系的两大特点，灾害发生地区所在的州使美国灾害行政管理的第一责任人,美国政府由于法律的规定只能起到间接的援助作用。根据1974年灾害救助法和总统1214号行政令,国家级直接执行灾害救助法行政管理的责任者是紧急事务管理局的长官,州级是州的灾害局。联邦应急方案只有在在巨大灾害到来时才实施，联邦政府提供给州及当地政府以人力、技术、设备和其他资源,并积极地筹划管理整个应急过程。
　　综上我们可以发现美国的防灾管理体系是建立在等级区分的基础上，联邦政府和州政府各司其职，而联邦政府往往更多的停留在援助以及建议的基础上，这样虽然照顾了民主的氛围，但是却不利于全国统一力量有针对性的防灾，美国的新奥尔良暴风灾害就很好的体现了这一点，这也是应该在我们国家中极力避免的现象。
　　5、我国城市防灾做法改进意见
　　面对我国城市防灾工作中存在的突出问题，对国外先进做法，我们需要从以下几个方面进行重点改进，以切实提高我国城市应对自然灾害的能力。
　　5.1、加大城市防灾立法工作
　　现阶段法律缺失给城市防灾造成了重大的影响，我们要加大对于专项灾害的立法。同时也应加强综合性法规的立法工作，扩大法规的覆盖面积，在深度和广度上是法规与防灾体系有机结合，还应加强对与协调性法规的制定，使得相关部门可以在法律的框架下活动，同时也有效的提高了工作效率，不会再出现推卸责任，面对突发灾难无可奈何的局面了。制定的法律还要形成自己的体系结构，否则实际操作起来十分困难，往往会出现法律之间相互矛盾的现象。
　　5.2、大力发展高科技减灾产业
　　加大科技投入是提高防灾水平的有效途径，可是究竟如何将科技用到防灾中去呢？不仅是在防灾技术上的突破，也要通过高科技发展减灾产业，相关的减灾产品一方面可以有效帮助群众进行防灾，同时也可以促进科技进步，带动经济发展。减灾产业的发展，使得防灾救灾活动有了切实的物质保障，也使得防灾救灾工作效率大大的提高了。
　　5.3、加快建设防灾减灾综合管理机构
　　根据上文的分析，我国的防灾救灾管理部门存在分工重复，工作冗余，难以协调一致的问题，所以针对上述问题我们可以参考日本和美国的做法，在管理方面需要建立统一的防灾减灾指挥中心，作为领导中心，统一协调各部门的行动，具体可以采取日本的做法，将政府部门与指挥中心进行合并，使之功能优化，同时利用政府的影响力完善防灾救灾工作。该综合管理机构，应具有高度的协调能力，同时能够形成科学的决策，引导防灾救灾工作向着更加有效高效的方向来发展。
　　5.4、对市民进行防灾减灾工作的相关教育
　　防灾意识落后是目前存在的潜在危险之一，在城市灾难到来时如何快速有效求生是至关重要的，所以我们要吸取去日本的经验，定时开展全社会范围内的志愿活动，以防灾救灾为主题，多进行相关的实战演练，以模拟现场的方式提高公民的自我保护意识。同时应加大宣传，通过电视媒体，相关海报等想百姓宣传普及救灾知识，使得群众在面临危险时不至于手忙脚乱，这也是建设社会主义和谐社会的必由选择。
　　6、结束语
　　防灾体系的健全与完善，是国内外大势所趋，在当今中国经济高速发展的情况下，一个安定和谐的城市发展条件显得至关重要，国家经济的长期快速增长和人民生活水平的稳步提高均依赖于安定和谐的环境。目前大家的专家学者已经致力于城市防灾系统的研究，以更加成熟与全面的眼光去提高城市防灾水平，相信在不久的将来，中国的城市防灾体系能够有长足的进步，可以以更加沉着冷静的姿态来应对各种自然灾害的挑战。
　　注释：
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