政府投资工程承包商选优的探讨

　　摘要：文章首先对政府投资工程推行承包商优选制度进行了背景介绍，接着从法理问题、组织体系与发挥行业作用、分类试行逐步推进、准入与清除原则以及积极效应的展望等五个方面进行了详细地阐述，对政府投资工程承包商选优制度作了较深层次的研究探讨。
　　关键词：政府投资工程；承包商；优选制度
　　
　　一、背景介绍
　　（一）政府投资工程招标投标活动中存在的问题
　　我国从80年代初开始引入了在国际建筑市场上广泛采用的招标投标制度。实践证明，这一制度在工程领域中对择优选择设计、施工和工程材料设备供应等单位，对提高投资效益、保证施工质量等方面起到了一定的促进作用。
　　至2000年1月正式实施《中华人民共和国招标投标法》以来，我国招标投标市场发展总体是好的，招标投标活动日趋普及，招标投标领域不断扩大，已经成为经济生活的重要内容。然而，在实践中，虽然许多地方认真贯彻《招标投标法》，有关配套法规也相继出台，监督执法力度不断加强，依法必须招标的政府投资项目和重大建设项目，绝大部分都执行了招标投标制度，建设项目的招标率、公开招标率大幅上升，但是“阳光”之下仍有阴影，招标投标活动中还存在一些不容忽视的问题，干扰了建筑市场经济秩序，甚至发生了腐败现象，需要通过健全制度、完善机制、强化监督、规范行为来切实加以解决。
　　（二）国内外的成功做法
　　1、美国政府投资工程管理的特点
　　在美国，政府投资工程又称政府采购工程，其指导原则是及时向用户交付最有价值的产品和服务，保持公众信任。为保证上述目标的实现，除了严密的法律法规体系外，美国联邦以及各州还结合自身的实际，建立了科学的组织管理体系，制定了严密的操作程序以及相应的监督机制，并在实践中不断加以完善，有效地保证了政府投资工程的投资效果。在招标投标环节上，体现了全部和公开竞争原则、公众利益和承包利益的平衡原则、保证程序的完全性原则、认真考虑所有的标书和投标文件的原则。正常情况下，实行最低价格中标原则，授予合同时，对承包商的资质审查要检查承包商按照项目执行合同的能力，包括承包商的技术和财务能力、承包商以往的业绩和信誉等方面。
　　2、香港政府工程监管的特点
　　香港政府工程项目管理得益于一套久经考验而又行之有效的制度，如合约制度、招标投标制度、市场准入制度、专业资格评审制度等。这些制度使立法机关、政府部门、顾问工程师、承建商等有关参与者的角色与功能得到合理定位，并通过法律的形式加以明确，法律的严肃性和非随意性使有关方面必须严格执行各种程序，从而真正起到相互制衡的作用。在招标投标环节上，香港地区的政府建造项目所采用的招标方法有以下三种，即公开招标、有限招标和协商招标。以上三种方法各有利弊，分别使用于不同投资来源的建设项目。但为了能够避免大部分由公开招标导致的问题，因而被广泛采用的还是有限招标，业主通常考虑到承包商的经济和施工能力，才决定授标。在选择承包商时，有一份认可的注册建筑商的名单，并将这些建筑商按照其规模和经济状况分类，共有甲、乙、丙三个级别，规定可承揽的工程项目。在参与投标时，投标者除符合相应的条件外，还要列出施工履历、组织结构、施工计划、财务能力、流动资金、以往仲裁记录等。在评标环节上，每个工程项目评标，其目的是在收回的投标书中选择出最合适的投标者进行承建。一般选择的标准都会参照事先制定的评标大纲（评标办法）。评标大纲的主要内容包括投标价格、财务能力、相似工程的施工经验、以往工地施工安全表现行为、以往违法记录等。
　　3、新加坡政府工程管理的特点
　　新加坡政府投资工程，由政府有关部门下属的工程建设机构来组织建设，一般都拥有较为配套、素质较高的设计和监理力量，施工全部是实行公开招标，择优选定施工单位。如1989年新加坡建设局参照当时英国的有关标准，并根据新加坡建筑业的实际情况，开发提出了一套建筑品质评估系统。该系统经过新加坡建设局与其他政府公共部门、发展商和承包商共同讨论，并根据他们在工程中所使用的常规专业条例最终完善确定的，从而确保了整个评估系统的准确性、科学性、公正性和可操作性。经过评估的项目其评估分数在网上公布，任何人可通过新加坡建设局网站进入，点击获得某个项目的各组成部分分数和综合分数。网上公示分数，是将承包商以往承接项目的建造质量真实反映给公众，也是业主和公众知晓和选择承包商的一种有效办法。在开发推行质量评估体系的基础上，他们研究采取了一套更为积极有效的激励措施，即如果承包商提供的建筑产品质量评估分数超过本年度同类型建筑所规定的基准分，那么承包商可以得到来自政府的额外现金奖励和加分奖励，并在下一轮招标投标中获得因加分而体现的标价方面的支持；如果承包商提供的建筑产品质量达不到规定的分数要求，则会受到扣减工程款和减分的处罚，处罚会在下一轮招标投标活动中体现出来。
　　分析以上几种做法，可以看出这样一个共同点：在对政府投资工程招标投标环节上，都体现了“择优”这一基本原则。美国考虑了承包商的技术和财务能力、承包商以往的业绩和信誉等方面；香港主要采取的有限招标实际上也是择优，在招标、投标、评标三个方面对承包商都有具体的要求，在选择承包商时，有一份认可的注册建筑商的名单；新加坡的择优则更加细化，施工全部实行公开招标，择优选定施工单位，有一套完整科学的评估系统和激励措施。我们要结合实际情况和学习他人的成功经验，解决招标投标过程中的一些问题，确保政府投资工程投资效益，在政府投资工程中探索试行承包商选优制度。
　　
　　二、推行政府投资工程承包商选优制度的思考
　　（一）法理问题的思考
　　1、对投标人进行资格审查是《中华人民共和国招标投标法》赋予招标人择优选择承包商的一项法定权利，是一种业主行为，它与政府进行的结合资质管理开展的资格选优并不重复和冲突，也不是新的市场准入。推行承包商选优制度主要适用于政府投资工程，政府有必要依照法律规定对承接其工程的承包商先一步进行资格选优，并实行更严格的管理。[!--empirenews.page--]
　　2、政府实施的承包商选优制度主要是把以往各个政府投资工程分散的资格审查集中定期由一个机构负责，并且对这些承包商进行基本条件的资格预审。在承包商选优名录产生后，招标人在确定投标人时，再进行资格审查，可以适当地简化资格预审的内容，特别是简化基本条件的审查，由此提高了工作的办事效率，这和现行的法律法规要求是一致的。
　　3、只要我们在名录产生的条件、标准、程序等方面做到公平公正，且事先全部公开，对市内外企业一视同仁，名录产生的过程公开透明，全过程接受相关部门和社会的监督，就能很好地避免地区封锁、歧视外省市企业及违反“三公”原则的问题，不会违背国家的法律法规。
　　（二）组织体系与发挥行业作用的思考
　　1、组织机构
　　拟成立政府投资工程承包商选优领导小组，由市建设行业主管部门牵头，负责名录的审批和发布。
　　2、对发挥行业协会作用的思考
　　为充分做好选优工作，必须考虑到上海的特殊情况。上海是个海纳百川的城市，本事和外来企业众多，调动众多部门参与考核，不但牵制了政府较大的力量，而且行政成本也会较高。但是仅有少数的管理人员势必难以承担繁重复杂的评估工作。择优牵扯到许多企业的准入“资格”，为了维护公平、公正，其评价体系必然要求非常科学严谨，专业性非常强，而这又是政府“不擅长”的地方。因此，采取“官举民办”的方式，充分发掘行业协会的作用，就显得特别重要。
　　3、选优程序
　　在进行政府投资工程承包商选优过程中，我们拟采取“协会推荐、政府推出、企业择优”的方式，其具体操作程序为：
　　（1）承包商根据领导小组公布的申请条件向相应的行业协会领填表格，办理报名手续。行业协会在受理报名中不得仅限于会员单位。必须在选优工作中体现公平公正，不排除潜在投标人，做到对待本市企业和外省市企业一视同仁。
　　（2）由行业协会组织专家对报名企业进行综合评审，必须对承包商进行严格评审，考核承包商的经济实力、技术水平、质量安全、诚信守法、科技进步等指标，由行业协会按照质量状况、安全状况、财务状况、工程履约状况、诚信状况、获奖及特殊贡献状况等进行综合评审。评审的结果根据分数的高低，按照名录各组别的规定数量推荐给领导小组。
　　（3）领导小组对行业协会推荐的名单进行审核、审批，确定初选名单。初选名单应在上海建筑建材业管理信息网上公示10个工作日。
　　（4）公示期满无异议的，由领导小组签发定为正式名录，通过媒体和网络向社会发布，供建设单位选用。
　　（三）分类试行、逐步推进的思考
　　1、由于工程类别多、每一类别的专业又多，需要有所选择，逐步推开。且不说勘察、设计、中介和材料设备，就拿建筑施工来讲，目前建筑施工企业资质共分总承包、专业承包、劳务分包三大类。其中总承包12个专业，专业分包60个专业，劳务分包13个专业，共85个专业。由于实际操作经验比较缺乏，因此全面推开的难度较大。拟先进行试点工作，在推优能力较强、成立时间较悠久的三个行业协会中开展试点，待时机成熟，再根据实施情况逐步扩大范围、增加门类。
　　2、试点工作主要选择在政府工程集中、社会比较关注的类别，着重考虑施工领域。初步选择包含施工总承包和专业分包在内的房屋建筑、市政工程、装饰装修三个类别作为试点，以此为突破口。在此过程中，不断地总结经验，完善选优工作程序。试行一段时间后，若社会反响较好，再逐步推行，争取若干年后全部到位。
　　3、为了保证承包商选优制度的顺利实施，前期必须做好大量的准备工作：一是要制订严密的实施方案，明确责任部门、责任人员及各自分工，层层落实，将实施过程中可能遇到的问题尽可能地预先设想并予以解决。二是要制订详细的操作规程，组织相关人员学习，并开展模拟演练和试运行，保证正式实施万无一失。三是要起草好招标公告示范文本、相关备案表格，并对电脑系统的操作程序进行调整，强化这项工作的信息化。四是要发布正式实施通知，告知注意事项，让招标投标各方提前做好准备，并做好解释工作。
　　（四）准入、清出原则的思考
　　坚持严格的准入、清出原则是对企业绩效考核的最好方法。
　　1、在申请条件上要进行细化，在明确施工总承包主项资质年限的基础上，对特级、一级、二级企业有所区别对待。在明确专业承包主项资质年限的基础上，对一级、二级企业有所区别对待。
　　2、在准入标准的制订上要体现优中选优的原则，在符合申请条件的前提下，重点考虑以下因素：上年度荣获工商管理部门颁发的“守信用、重合同”证书的企业；上年度荣获金融系统或在沪开户银行颁发的“三A信用”证书；五年内曾获得过“詹天佑奖”、“鲁班奖”，三年内曾获得“白兰奖”、“市政金奖”的企业；上年度获得国家级、省部级、区级“文明工地”称号的企业；在“在沪建筑业企业诚信评价”中进入“绿色通道”的企业；曾荣获过全国“五一”劳动奖章或省部级“文明单位”称号，以及最近连续三年被行业协会评为“优秀企业30强”、“信得过建筑装饰企业”的企业，在符合上述准入标准的同等条件下可优先进入名录。
　　3、在清出标准的制订上要体现优胜劣汰的原则，凡在年度内被清出名录的，二年不得再提出申请。主要考虑以下情况：因各类违法违规行为，受行政处罚吊证和降低资质3个月(含3个月)以上的企业；因发生3级(含3级)以上质量或安全事故；查实承接业务中采取行贿、受贿、串通投标、转包的企业；查实企业的执业注册人员和项目经理承接违法建筑的勘察、设计、施工、招标代理、工程监理业务造成后果的企业；因拖欠分包单位工程款或民工工资逾期未整改或被有关政府主管部门通报的企业；对举报经核实确认，在申请时提供的资料有隐瞒真相、弄虚作假的企业；因各种原因诚信评价转入“橙色通道”或“红色通道”的企业。
　　（五）积极效应的展望[!--empirenews.page--]
　　从一定程度上来讲，承包商选优制度将充分体现建设部关于加快建筑市场信用体系建设工作的“政府启动、市场运作、权威发布、信息共享”的基本原则，形成有力的诚信激励和失信惩戒机制，建筑市场各方主体做到守法经营，依法活动，综合信用评价市场化形成雏形，对实现建筑市场管理和发展多赢，其意义不可估量。
　　1、对政府，形成了市场经济环境下新的管理平台。有关建筑行业行政管理部门将获得一个有效的管理“抓手”,达到市场的规范化，提升政府形象。通过承包商选优制度，一方面最大限度减少了对企业行为的事前干预，变过去的“应急惩罚性”监督为“常态的激励性”督促。同时，评价职能放给行业，大大减轻了政府部门的管理负担，政府通过政策、法律等杠杆，可在更高层面上推进建筑市场的健康发展。
　　2、对企业，通过对评优高标准的衡量，提高自身的服务质量和竞争力。承包商选优制度通过比国家资质管理更加严格的评审标准优胜劣汰，承包商择优必将带动承包商整体素质的提高。承包商选优制度是一支市场导向的“风向标”。公开、透明、科学的评估体系会使企业认识到，市场不再相信“潜规则”，只有自觉接受审核和评价，老老实实提高自身的综合实力，才能有更多、更好的发展机会。
　　3、对协会，通过发挥行业协会的作用，提高自身业务能力，真正成为行业自律的力量。目前，不少行业协会不但功能薄弱，而且条块分割、功能重叠，影响了其自律和服务能力的发挥。而通过承包商选优制度，可对协会进行尽可能的整合，形成合力，为协会做大做强提供极好的机会，培育出自己的具有国际水准的行业协会品牌。行业协会通过承包商选优制度的具体操作，将真正实现“让行业人说行业话，让行业人办行业事”的目标。
　　4、对业主，可享受到可信和便利的服务。凡是登上名录的企业，各方面应该说经过了“真金火炼”。业主在进行选择时不但方便而且能大大节省精力和财力，同时享受到优质服务。
　　5、对社会，将造就健康而有序的市场竞争环境，从建筑行业进而推动整个市场的诚信建设，从而在全社会形成诚信之风。承包商选优制度将企业的守法情况、履约表现、过往业绩、纳税额度等作为重要的评审指标，而且规定存在拖欠民工工资、拖欠工程款不良行为的承包商不予列入名录，可极大地促进承包商切实履行所担负的社会责任，确保社会的安定团结。同时，政府投资工程对社会的影响极大。目前，上海正在进入高速发展期，选择优秀的承包商参与政府投资工程建设，以此来提升政府投资工程的建设水平，提升上海在国内外的形象，对社会也有很好的交待。

《政府投资工程承包商选优的探讨》

本文由职称驿站首发，您身边的高端学术顾问

文章名称： 政府投资工程承包商选优的探讨

文章地址： https://m.zhichengyz.com/p-8488